Pas la même dette selon ce qu’elle finance

Le principe, et les limites de l’analogie

Un ménage qui s’endette pour acheter un logement qu’il occupera trente ans accroît son patrimoine et abaisse son loyer futur : c’est une dette utile. Le même ménage qui s’endette chaque année pour partir en vacances détruit son épargne et ne crée aucune capacité de remboursement.

L’État suit une logique comparable pour l’essentiel : une dette qui finance des actifs durables (écoles, lignes ferroviaires, raccordements électriques, recherche, réseaux, hôpitaux modernisés) crée des recettes futures ou évite des coûts futurs, tandis qu’une dette qui finance une baisse d’impôt non compensée ou un dispositif sans efficacité prouvée dégrade les comptes sans contrepartie.

L’analogie a toutefois trois limites qu’il faut poser. L’État ne meurt pas, il refinance sa dette indéfiniment. Il perçoit l’impôt, donc ses « recettes » dépendent de l’activité qu’il contribue lui-même à soutenir. Et il ne valorise pas ses actifs au bilan comme une entreprise : une école n’est pas destinée à être vendue. Ces trois différences sont développées dans la France n’est pas un ménage.

Ce que disent les comptes de patrimoine

• 2 821 Md€ d’actifs non financiers détenus par les administrations publiques fin 2024
• 690 Md€ de valeur nette fin 2024, contre 1 156 Md€ fin 2007
• 110 Md€ : l’usure annuelle du capital public, pour 127,5 Md€ investis en 2024

La question « la dette finance-t-elle quelque chose » a une réponse chiffrée, et elle se lit dans les comptes de patrimoine publiés par l’Insee. À la fin de 2024, les administrations publiques détiennent 2 821 Md€ d’actifs non financiers (bâtiments, ouvrages de génie civil, terrains, logiciels) et 1 678 Md€ d’actifs financiers, pour 3 810 Md€ de passifs. La valeur nette qui en résulte s’établit à 690 Md€, en recul d’une cinquantaine de milliards sur la seule année 2024.

C’est la trajectoire qui compte plus que le niveau. Cette même valeur nette atteignait 1 156 Md€ à la fin de 2007 : elle a donc perdu 40 % de son montant en euros courants, alors que le PIB nominal, lui, a nettement progressé sur la période. La dette a progressé plus vite que le patrimoine qu’elle est censée avoir constitué. Ce constat ne dit pas que rien n’a été investi ; il dit que, en agrégat, l’endettement des quinze dernières années n’a pas été adossé à une accumulation d’actifs de même ampleur. Il faut ajouter que la valeur nette est très sensible aux réévaluations de prix, notamment celles des terrains, et qu’elle bouge d’une année sur l’autre pour des raisons qui n’ont rien à voir avec l’effort d’investissement.

Combien la France investit-elle vraiment

La formation brute de capital fixe des administrations publiques atteint 131,6 Md€ en 2025. En ajoutant les subventions d’investissement versées aux entreprises publiques et privées, le financement public de l’investissement s’élève à 165,6 Md€, soit 5,5 % du PIB (Fipeco, d’après l’Insee). La France se situe au septième rang de la zone euro, à égalité avec l’Italie, au-dessus de la moyenne de la zone (4,8 %) et de l’Allemagne (4,8 %), loin devant l’Espagne et les Pays-Bas (3,7 %).

Deux précisions changent la lecture de ce chiffre. D’abord la répartition : les administrations locales portent environ 54 % de cet investissement, l’État et ses opérateurs 38 %, les organismes de sécurité sociale moins de 10 %. L’essentiel de l’investissement public français est donc décidé hors du budget de l’État, ce qui explique qu’une règle d’or purement étatique ne couvrirait qu’une partie du sujet. Voir la dette des collectivités territoriales.

Ensuite l’usure du capital existant. La consommation de capital fixe des administrations publiques, c’est-à-dire la dépréciation annuelle des équipements, bâtiments et ouvrages déjà détenus, atteint 110,2 Md€ en 2024 (Insee, compte de variation de patrimoine des administrations publiques). La même année, la formation brute de capital fixe publique s’élève à 127,5 Md€. L’investissement net, une fois remplacé ce qui s’use, se situe donc autour de 17 Md€, soit de l’ordre du huitième de l’investissement brut. Autrement dit, la France renouvelle son capital public bien plus qu’elle ne l’étend, et ce solde net est assez faible pour basculer d’une année à l’autre.

Comparaison utile / dangereuse

L’efficience compte autant que le montant

Le rendement d’un euro investi n’est pas une constante, et la littérature ne converge pas. La revue de littérature de l’OFCE (Le Garrec et Touzé, document de travail no 28/2020) retient un multiplicateur moyen des dépenses publiques sur le PIB de 0,8, avec une dispersion considérable : le recensement de Gechert (2015), qui porte sur 104 études et 1 063 estimations, donne une moyenne de 0,85 pour un écart type de 0,77. Le résultat dépend surtout du moment. Lorsque la production est éloignée de son potentiel, les estimations pour la France se situent entre 1 et 1,3 à un an et entre 1,2 et 1,7 à dix ans ; en surchauffe, elles tombent entre 0,8 et 1,1 à court terme et peuvent devenir nulles ou négatives à long terme. En pleine crise, la même revue situe le multiplicateur entre 1,3 et 2,5 à court terme.

La dimension proprement productive de l’investissement se mesure autrement, par l’élasticité de la croissance au capital public, que cette revue situe entre 0,01 et 0,5 selon les travaux. L’écart entre ces deux bornes n’est pas un détail méthodologique : les élasticités hautes ne sont obtenues que si la sélection des projets est efficace et si le capital public est correctement utilisé. Ce n’est donc pas l’investissement en soi qui produit un rendement, c’est un investissement bien choisi et bien exploité. La revue conclut à une supériorité de la relance par l’investissement sur la dépense courante à long terme, mais rappelle qu’à très court terme la consommation publique peut soutenir l’activité plus vite que de grands projets dont la mise en service prend des années.

Le FMI aboutit à une conclusion voisine par une autre voie. Dans son Fiscal Monitor d’octobre 2020, il estimait qu’une hausse d’un point de PIB d’investissement public pouvait relever le PIB de 2,7 % en deux ans, à la condition explicite que cet investissement soit efficient, et il évalue à environ un tiers la part de la valeur potentielle qui se perd en route, dans la sélection, la programmation et l’exécution des projets. Ces ordres de grandeur sont discutés et portent sur des moyennes internationales, pas sur le cas français.

Le symétrique existe côté dépenses fiscales. Les 474 niches en vigueur en 2025 représentent 91,83 Md€, soit 3,07 % du PIB et un peu plus du quart des recettes fiscales nettes (Cour des comptes, note d’exécution budgétaire d’avril 2026). Or la Cour juge le chiffrage de bonne ou très bonne qualité pour 55 % d’entre elles seulement, et relève que le nombre de bénéficiaires est inconnu pour 42 % des dispositifs, représentant environ 28 Md€. Une dépense qu’on ne mesure pas ne peut pas être déclarée utile. Voir les niches fiscales.

La règle d’or, et son arithmétique

Cette règle, simple à énoncer, interdirait politiquement (sinon juridiquement) les baisses d’impôt sans contrepartie de financement, les nouvelles prestations sans recette dédiée, les nouvelles niches sans clause d’évaluation et de sortie, et les dispositifs « temporaires » qui deviennent permanents par routine. L’emprunt serait alors réservé à l’investissement et aux chocs, pas au fonctionnement courant.

Son arithmétique est plus exigeante qu’il n’y paraît. En 2025, le déficit public atteint 152,5 Md€, soit 5,1 % du PIB, pour une dette de 115,7 % du PIB en fin d’année (Insee). Le déficit qui laisserait ce ratio inchangé dépend de la croissance nominale : avec une croissance nominale de 2 %, il serait de l’ordre de 2,3 % du PIB. Or une règle d’or calée sur l’investissement brut autoriserait un déficit voisin de 4,4 % du PIB, le niveau de la formation brute de capital fixe publique, et jusqu’à 5,5 % si l’on y ajoutait les subventions d’investissement : à peine moins que la situation actuelle, donc sans effet stabilisateur sur la dette. Une règle calée sur l’investissement net, une fois déduite l’usure du capital, serait au contraire beaucoup plus contraignante que la règle allemande elle-même.

C’est pourquoi les pays qui appliquent une règle d’or la formulent en général sur le solde structurel et non sur l’investissement, et l’assortissent d’une autorité indépendante chargée de qualifier ce qui relève de l’investissement. Le détail des dispositifs suisse, allemand et européen est traité dans la règle d’or budgétaire.

Exemples concrets

Le cas le mieux documenté est celui de l’entretien différé, souvent appelé dette grise : la maintenance qu’on ne fait pas est une dépense qu’on reporte, majorée, et qui ne figure dans aucun compte de dette. Les comptes nationaux en donnent une mesure indirecte. En 2024, le capital public s’est déprécié de 110,2 Md€ pendant que les administrations investissaient 127,5 Md€ : le stock progresse encore, mais de peu. Cette moyenne recouvre des situations très inégales selon les réseaux et les collectivités propriétaires, et rien dans les comptes ne dit si le renouvellement va là où l’usure est la plus forte. Quand le renouvellement passe durablement sous l’usure, la facture ne disparaît pas, elle change seulement de date.

• Maintenance préventive contre régénération curative : la première est comptabilisée en fonctionnement, la seconde en investissement. Le classement comptable pousse donc, mécaniquement, vers la solution la plus coûteuse.
• Rénovation énergétique des bâtiments publics : dette utile si le résultat est contractualisé sur la consommation mesurée après travaux, dette dangereuse si la subvention porte sur le geste et non sur la performance atteinte. Voir le coût de la transition énergétique.
• Apprentissage et formation : le retour passe par le niveau de qualification, donc par les salaires, donc par l’assiette fiscale et sociale sur toute une vie active. C’est lent et difficile à isoler, mais c’est le canal le mieux établi.
• Numérisation administrative : elle ne réduit le coût unitaire d’un dossier que si la procédure a d’abord été simplifiée. Dématérialiser une démarche inutile la rend plus rapide, pas moins coûteuse.
• Dispositifs fiscaux sans évaluation : une perte de recette annuelle reconduite par défaut, sans création de valeur mesurée, est le cas type de la dette dangereuse.
• Réseaux et opérateurs publics : une part de l’effort d’entretien est portée par des entreprises et des établissements publics dont la dette n’entre pas toute dans la dette au sens de Maastricht, ce qui déplace le problème sans le résoudre. Voir la dette SNCF, EDF et la dette publique élargie.

Voir le plan d’action en 10 chantiersLe plan de réformes transversales

Questions fréquentes

Sources chiffrées : Insee, comptes de patrimoine et de variation de patrimoine des administrations publiques (millésime 2024, tableaux 8.204 et 8.214) et compte des administrations publiques en 2025 ; Fipeco d’après l’Insee pour la formation brute de capital fixe publique et les comparaisons européennes (2024 et 2025) ; Cour des comptes, note d’exécution budgétaire sur les dépenses fiscales, avril 2026 ; OFCE, Le Garrec et Touzé, Le multiplicateur d’investissement public : une revue de littérature, document de travail no 28/2020 ; FMI, Fiscal Monitor d’octobre 2020. Nature : comptes constatés pour l’Insee, estimations pour les dépenses fiscales et les multiplicateurs. Les montants d’exercices différents ne sont pas additionnés ; l’investissement net de 2024 rapproche deux grandeurs de la même année.