N’emprunter que pour investir

Là où la règle d’or existe déjà

1. 2003 · SuisseFrein à l’endettement

   Approuvé en votation populaire le 2 décembre 2001, en vigueur depuis 2003. Le mécanisme n’interdit pas le déficit, il plafonne les dépenses ordinaires au niveau des recettes ordinaires corrigées d’un facteur conjoncturel, de sorte que le budget s’équilibre sur un cycle complet. Un compte de compensation enregistre les écarts constatés après clôture, y compris les erreurs de prévision de recettes, et tout découvert doit être résorbé les années suivantes. Un compte d’amortissement distinct absorbe les dépenses extraordinaires, à compenser sur les six exercices suivants. Résultat : la dette de la Confédération est passée de 25,3 % du PIB en 2003 à 13,5 % en 2019, puis 15,6 % en 2022 après près de 30 milliards de francs de dépenses extraordinaires liées à la pandémie.

2. 2009 · AllemagneSchuldenbremse

   Inscrit dans la Loi fondamentale aux articles 109 et 115 : le déficit structurel fédéral est plafonné à 0,35 % du PIB, et les Länder n’ont initialement droit à aucun déficit structurel. Des clauses d’exception existent pour les catastrophes naturelles et les récessions sévères ; elles ont été activées en 2020.

3. 2012 · Union européenneTraité budgétaire (TSCG)

   Le traité impose aux États signataires une règle d’équilibre structurel assortie d’un mécanisme de correction. La France l’a transposé par la loi organique du 17 décembre 2012, qui a créé le Haut Conseil des finances publiques, mais sous une forme nettement moins contraignante : un objectif de moyen terme et un avis public, sans correction automatique comparable au dispositif allemand.

4. 2024 · Union européenneNouveau cadre de gouvernance

   Le règlement (UE) 2024/1263 remplace l’ancien pacte par des plans budgétaires et structurels à moyen terme. Chaque État présente une trajectoire de dépenses primaires nettes sur quatre ans, extensible à sept en contrepartie de réformes et d’investissements. La France a transmis son plan pour 2025-2029 à la Commission le 31 octobre 2024, en demandant l’extension à sept ans, avec pour cible un déficit ramené sous 3 % du PIB en 2029. La logique a changé : ce n’est plus la nature de la dépense qui est encadrée, c’est son rythme.

5. 2025 · AllemagneL’assouplissement

   Entrée en vigueur le 25 mars 2025, une révision constitutionnelle modifie les articles 109, 115 et 143h. Les dépenses de défense, de protection civile, de renseignement et de soutien à l’Ukraine sont exclues du plafond au-delà d’un socle de 1 % du PIB. Un fonds spécial de 500 Md€ sur douze ans est créé pour les infrastructures et le climat, dont 100 Md€ pour le Fonds climat et transformation et 100 Md€ pour les Länder. Ces derniers obtiennent enfin une marge de déficit structurel de 0,35 % du PIB. Le frein n’est pas supprimé, mais son périmètre se réduit : c’est le rappel qu’une règle constitutionnelle reste modifiable dès lors qu’une majorité qualifiée le décide.

La France applique déjà une règle d’or, mais à ses collectivités

Le débat français ignore souvent un fait : la règle d’or existe déjà en droit français, pour les collectivités territoriales. L’article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales définit l’équilibre réel du budget local : la section de fonctionnement et la section d’investissement doivent être votées en équilibre, les recettes et les dépenses évaluées de façon sincère, et le remboursement du capital de la dette venu à échéance doit être couvert par des ressources propres de la section d’investissement, emprunt exclu.

Concrètement, une commune ne peut pas emprunter pour payer ses salaires ou ses fluides : son emprunt ne finance que l’investissement. Le préfet et la chambre régionale des comptes disposent d’une procédure de contrôle si le budget voté n’est pas en équilibre réel. Cette règle est en vigueur depuis les lois de décentralisation et n’a jamais été étendue à l’État.

Principe

Transposée à l’État, la règle se décline en quatre engagements, dont le troisième porte l’essentiel de la difficulté.

• Pas d’endettement pour financer des dépenses courantes permanentes.
• Emprunt autorisé uniquement pour l’investissement productif certifié.
• Autorité indépendante chargée de qualifier ce qui relève de l’investissement, un Haut Conseil des finances publiques aux pouvoirs renforcés par exemple.
• Information obligatoire et publique du Parlement sur tout dépassement, avec délai de correction.

Ce qu’une règle d’or autoriserait vraiment

La formule « n’emprunter que pour investir » ne devient une contrainte chiffrée qu’une fois confrontée aux montants réels. La formation brute de capital fixe des administrations publiques atteint 132,2 Md€ en 2025 selon l’Insee, soit de l’ordre de 4,4 points de PIB. Une règle autorisant à emprunter à hauteur de cet investissement brut laisserait donc un déficit voisin de 4,4 points, à comparer à un déficit effectif de 5,1 % du PIB en 2025 : l’économie serait inférieure à un point de PIB. Or la dette atteint 115,7 % du PIB fin 2025, et le déficit qui stabiliserait ce ratio se situe autour de 2,1 % du PIB, estimation qui dépend de l’hypothèse de croissance nominale retenue. Une règle d’or calée sur l’investissement brut réduirait donc le déficit à la marge, sans stabiliser le ratio de dette.

Le calcul change entièrement si la règle porte sur l’investissement net, c’est-à-dire déduction faite de la consommation de capital fixe, l’usure annuelle des bâtiments et des équipements déjà détenus. Cette usure absorbe une part importante de l’investissement public annuel, de sorte qu’une règle d’or nette serait bien plus sévère qu’une règle brute, et probablement plus contraignante que le plafond allemand de 0,35 %. L’écart entre ces deux versions de la même formule est le vrai sujet du débat, et il est rarement posé.

C’est aussi pourquoi les règles modernes sont formulées sur le solde structurel plutôt que sur la nature de la dépense : un plafond de solde ne se contourne pas en reclassant une dépense de fonctionnement en investissement. Le raisonnement sur la nature des dépenses est développé dans dette utile ou dette dangereuse.

Risques

• Requalification comptable : classer en investissement des dépenses de fonctionnement (entretien courant, dépenses de personnel affectées à un projet) est le contournement le plus documenté. C’est l’argument central en faveur d’une qualification confiée à un organisme indépendant.
• Manipulation de l’horizon : la règle d’or britannique, en vigueur de 1997 jusqu’à la crise de 2008-2009, autorisait l’emprunt pour investir « sur l’ensemble du cycle économique », mais laissait au Trésor britannique le soin de dater ce cycle. Le déplacement de ces bornes a nourri la critique d’une contrainte devenue largement formelle ; l’ampleur exacte de ce contournement reste discutée. L’épisode est l’argument le plus cité en faveur d’un horizon fixé par une autorité indépendante.
• Procyclicité : une règle appliquée au solde nominal oblige à couper en récession, au moment où la dépense publique soutient l’activité. Les dispositifs suisse et allemand traitent ce risque par le facteur conjoncturel et par les clauses d’exception, qui sont donc une condition de viabilité, pas une faiblesse.
• Sous-investissement social : santé, éducation et prévention relèvent comptablement du fonctionnement alors que leur rendement est différé. Une règle appliquée sans discernement les fragilise en premier, ce qui déplace la dépense plutôt qu’elle ne la réduit.
• Réversibilité : l’assouplissement allemand de mars 2025 rappelle qu’une règle inscrite dans la Constitution reste modifiable. Sa force est politique et réputationnelle autant que juridique.

Mise en œuvre

• Définition juridique stricte de l’investissement productif, publiée avant l’entrée en vigueur et non négociable ensuite.
• Haut Conseil des finances publiques transformé en autorité de qualification, avec avis publics et opposables.
• Clauses de crise explicites (récession sévère, urgence sanitaire, catastrophe), activées à majorité qualifiée et assorties d’un calendrier de remboursement, sur le modèle du compte d’amortissement suisse.
• Transition progressive sur cinq ans, pour éviter l’ajustement brutal qui déclencherait précisément la récession que la règle veut prévenir.
• Extension au périmètre des administrations de sécurité sociale, faute de quoi la contrainte se déplace vers le poste le moins encadré.
• Voir le scénario chiffré et le droit budgétaire de la dette.

Questions fréquentes

Sources chiffrées : Administration fédérale des finances suisse (frein à l’endettement, taux d’endettement de la Confédération) ; Bundesfinanzministerium, rapport mensuel d’avril 2025 sur la révision constitutionnelle du 25 mars 2025 ; règlement (UE) 2024/1263 et plan budgétaire et structurel à moyen terme français 2025-2029 (Direction générale du Trésor) ; article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales ; Insee, le compte des administrations publiques en 2025 pour le déficit, la dette, l’investissement et le solde des administrations locales. Nature : textes en vigueur et comptes constatés. Deux réserves : le déficit stabilisant la dette est une estimation qui dépend de l’hypothèse de croissance nominale retenue, et l’épisode britannique de 1997-2009 est rapporté sans source primaire consultée, son interprétation restant discutée.