Un droit qui informe, mais qui ne discipline pas assez

Ce que le droit budgétaire encadre

• Constitution art. 47-2 : sincérité et image fidèle.
• LOLF (loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001) : missions, programmes, indicateurs.
• LOLF art. 57 : les commissions des finances ont le droit d’obtenir tout document nécessaire à leur mission de contrôle.
• HCFP : avis sur la trajectoire, rendu sur le projet de loi déposé et non sur le texte finalement voté.
• Cour des comptes : certification des comptes de l’État.

Ce cadre est réel et il fonctionne pour ce qu’il organise : la présentation des crédits, la certification des comptes, l’avis sur la trajectoire. Les trois cas datés qui suivent montrent où il s’arrête, non par contournement mais par construction.

Les limites du contrôle budgétaire

• Aucun coût intergénérationnel publié dans les lois.
• Programmes électoraux non chiffrés indépendamment.
• Pas d’extinction automatique des niches fiscales.
• Engagements hors bilan sous-évalués.
• Un droit d’information parlementaire sans sanction attachée au refus.
• Aucune évaluation préalable ni avis du HCFP sur un prélèvement créé par amendement.
• Aucune obligation de publier l’écart entre prévision centrée et prévision affichée.

Les trois derniers points ne sont pas des hypothèses de travail : chacun repose sur un épisode daté et documenté par une institution de contrôle. Ils sont détaillés ci-dessous.

Le droit d’information du Parlement existe, mais rien ne le sanctionne

L’article 57 de la LOLF donne aux commissions des finances le droit d’obtenir tout document nécessaire à leur mission de contrôle. Aucune sanction n’est attachée à un refus de communication : le droit existe, le levier manque.

Sénat, rapports d’information n° 685 (2023-2024) et n° 153 (2024-2025) Statut : constaté, établi par le Sénat sur pièces.

Sources : Sénat, rapports d’information n° 685 (2023-2024) du 12 juin 2024 et n° 153 (2024-2025) du 19 novembre 2024, Jean-François Husson, rapporteur général.

Un impôt créé par amendement échappe à toute évaluation préalable

La contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité a été introduite par amendement du Gouvernement pendant le débat parlementaire sur le projet de loi de finances pour 2023, et figure à l’article 54 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022. Conséquence de droit, et non incident : un amendement n’est pas accompagné d’une évaluation préalable chiffrée, et le Haut Conseil des finances publiques ne se prononce que sur le projet de loi déposé. Ce prélèvement a donc été voté sans document d’évaluation ni avis indépendant.

IGF, rapport n° 2024-M-028-04, juillet 2024 Statut : constaté. L’Inspection générale des finances ajoute que la décomposition du chiffrage initial de 12,3 Md€ « a été difficile à reconstituer ».

Source : Inspection générale des finances, rapport n° 2024-M-028-04, « Les prévisions de recettes des prélèvements obligatoires », juillet 2024.

Les hypothèses que rien n’oblige à publier

L’Inspection générale des finances constate que des hypothèses favorables ont été intégrées aux prévisions techniques transmises aux cabinets ministériels sans être distinguées des prévisions centrées, ce qui facilitait le respect affiché des cibles de déficit. Deux écarts sont chiffrés dans le rapport.

Statut : constaté pour le fait, nature : estimé pour les montants. Il s’agit d’un écart entre deux prévisions, ni d’un montant détecté ni d’un montant recouvré : ces 1,1 Md€ ne s’ajoutent à rien.

Sources : IGF, rapport n° 2024-M-028-04, juillet 2024, cité par l’Assemblée nationale, rapport n° 1274 du 9 avril 2025, partie II.A.4.c, et par le Sénat, rapport d’information n° 685 (2023-2024).

Les leviers de réforme

Ces propositions sont des pistes de réforme et non du droit en vigueur. Les trois premières répondent directement aux manques documentés ci-dessus.

• Publication obligatoire des hypothèses sous-jacentes aux prévisions de recettes et du sens de leur biais, avec l’écart entre prévision centrée et prévision affichée.
• Évaluation préalable chiffrée obligatoire pour tout amendement créant ou modifiant substantiellement un prélèvement, et saisine du HCFP sur le texte voté et non sur le seul texte déposé.
• Sanction ou procédure de règlement attachée au refus de communiquer un document demandé au titre de l’article 57 de la LOLF.
• Coût intergénérationnel obligatoire dans chaque loi (année 1, 5, 10).
• Office indépendant de chiffrage (programmes électoraux et amendements).
• Clause d’extinction automatique à 5 ans pour les niches fiscales.
• Comptabilité patrimoniale.
• HCFP renforcé.

Questions fréquentes