Inverser la logique : justifier au lieu de reconduire

Ce qu’est vraiment la méthode

Le budget base zéro consiste à présenter chaque dispositif comme s’il était créé cette année : objectif explicite, montant demandé justifié dans sa totalité, résultats attendus mesurables, alternative moins coûteuse examinée. La reconduction cesse d’être l’option par défaut, elle devient une décision à motiver. Formalisée dans l’industrie américaine à la fin des années 1960, la méthode a été appliquée au budget fédéral des États-Unis à la fin des années 1970.

• Chaque dispositif est présenté comme s’il était nouveau.
• Les objectifs sont chiffrés et mesurables.
• Les indicateurs de résultats sont publics.
• La suppression est possible si le dispositif n’est pas probant.
• L’évaluation est indépendante et récurrente.

Deux malentendus doivent être écartés d’emblée. Le budget base zéro n’est pas un rabot : il peut parfaitement conclure qu’un programme est sous-doté. Et ce n’est pas une méthode d’économies, c’est une méthode de décision. Les économies, si elles surviennent, résultent d’arbitrages politiques que la méthode éclaire mais ne remplace pas.

Ce que le droit français prévoit déjà

La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la LOLF, appliquée pour la première fois au budget 2006, a remplacé l’ordonnance de 1959 et réorganisé le budget de l’État en missions et en programmes, à la place de plusieurs centaines de chapitres. Chaque programme est accompagné d’un projet annuel de performances qui fixe des objectifs et des cibles, puis d’un rapport annuel de performances qui compare les résultats obtenus aux cibles annoncées.

Surtout, la LOLF a introduit la justification au premier euro : les crédits demandés doivent être justifiés en totalité, et non dans leur seule variation par rapport à l’exercice précédent. C’est, formellement, le principe même du budget base zéro. La difficulté est dans l’application : cette justification prend en pratique la forme d’une ventilation comptable des coûts d’un programme, qui explique comment l’argent se répartit sans démontrer que la dépense est utile.

Deux étages ont été ajoutés depuis. La loi organique du 28 décembre 2021 a intégré à la LOLF les dispositions relatives à la programmation pluriannuelle des finances publiques. Et les revues de dépenses, instituées par la loi de programmation des finances publiques de 2014 puis relancées en 2023 en articulation avec la préparation du budget suivant, organisent un réexamen ciblé de certaines politiques. Le cadre juridique existe donc largement. Voir le droit budgétaire de la dette et le budget de la France.

Ce que les tentatives passées ont produit

La France a lancé des exercices de réexamen budgétaire à peu près tous les cinq ans depuis un demi-siècle : la rationalisation des choix budgétaires en 1968, la circulaire sur le renouveau du service public en 1989, les audits de modernisation entre 2005 et 2008, la révision générale des politiques publiques en 2007, la modernisation de l’action publique en 2012, le programme Action publique 2022 en 2017, la nouvelle revue des dépenses publiques en 2023.

Les résultats documentés sont modestes. La révision générale des politiques publiques est créditée d’une réduction d’environ 4 Md€ de la masse salariale en cinq ans, associée à la suppression d’environ 136 000 postes dans les services de l’État et ses opérateurs. Les revues de dépenses conduites à partir de 2014 ont documenté moins de 500 M€ d’économies au projet de loi de finances pour 2016, dont 300 M€ sur les seules aides au logement, et environ 400 M€ au projet de loi de finances pour 2017. Sur les audits de modernisation, la Cour des comptes concluait dès 2008 à une révision très limitée des politiques publiques, avec des enjeux budgétaires marginaux et des économies insuffisamment documentées.

La comparaison est brutale mais utile : une réduction de 4 Md€ étalée sur cinq ans représente moins de 0,3 % de la dépense publique d’une seule année, qui atteint 1 671,8 Md€, soit 57,3 % du PIB en 2024 (Eurostat, millésime du 21 juillet 2026). Ce n’est pas une raison de renoncer à la méthode. C’est une raison de ne pas en attendre un redressement budgétaire à elle seule. Voir quelles dépenses réduire.

Où la méthode aurait le plus à dire

• 91,83 Md€ de dépenses fiscales estimées en 2025 (Cour des comptes, avril 2026)
• ~470 dispositifs, un nombre stable depuis dix ans
• 3,07 % du PIB
• ~11 Md€ d’écart entre le chiffrage initial et le chiffrage définitif du seul exercice 2024

Le meilleur argument en faveur du budget base zéro ne porte pas sur les crédits budgétaires, qui sont votés chaque année en montant, mais sur les dépenses fiscales. Une exonération, un abattement, un crédit d’impôt ne figurent dans aucune ligne de dépense soumise au vote : ils se reconduisent tant qu’aucune loi ne les supprime. C’est exactement la situation que la méthode prétend corriger.

L’ordre de grandeur est sérieux : 89,40 Md€ en 2024 et 91,83 Md€ estimés pour 2025, soit 3,07 % du PIB, pour environ 470 dispositifs (Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission « Dépenses fiscales », avril 2026). Le point le plus révélateur n’est pas le niveau mais l’imprécision : l’écart entre le chiffrage inscrit au budget et le chiffrage définitif approche 11 Md€ sur le seul exercice 2024. Un dispositif dont personne n’observe les bénéficiaires est chiffré par extrapolation, et l’extrapolation dérive. Le détail est développé dans niches fiscales et dette.

Trois autres familles de dépenses se prêtent au même traitement, avec la même réserve sur la qualité des évaluations disponibles : les aides aux entreprises, où les dispositifs se superposent sans vision consolidée, les subventions d’intervention reconduites d’année en année, et les fonctions support des administrations. Voir dépenses inutiles.

Pourquoi c’est difficile

Trois obstacles expliquent que la méthode soit régulièrement annoncée et rarement tenue.

Le premier est juridique. Dans la classification fonctionnelle COFOG, la protection sociale représente 23,7 % du PIB en 2024 et la santé 8,9 %, sur une dépense publique totale de 57,3 % du PIB (Eurostat, base gov_10a_exp, millésime du 21 juillet 2026) : ces deux fonctions absorbent à elles seules près de 57 % de la dépense publique. Une large part correspond à des droits ouverts par la loi : retraites liquidées, remboursements d’assurance maladie, prestations familiales. S’y ajoutent la charge de la dette, qui résulte de contrats d’emprunt déjà signés, et les rémunérations statutaires. Aucune rejustification annuelle ne peut « remettre à zéro » un droit ouvert : il faut modifier la loi qui le fonde, ce qui est une décision politique et non un exercice de méthode.

Le deuxième est informationnel. Rejustifier suppose de savoir ce qu’un dispositif produit. Or l’évaluation reste lacunaire : le rapport annexé au projet de loi de finances pour 2026 recense 465 dépenses fiscales, contre 474 au budget précédent, dont 82 en cours d’extinction ; toutes ne sont pas chiffrées et une partie ne repose que sur des ordres de grandeur. Dans son rapport sur l’exécution du budget 2023, la Cour des comptes juge que ces évaluations ne sont que partiellement réalisées et restent trop rares, et recommande de programmer l’évaluation de l’ensemble des dépenses fiscales à l’horizon 2027.

Le troisième est pratique. Refaire chaque année la justification intégrale de centaines de milliards mobilise des moyens administratifs considérables, pour un rendement décisionnel qui n’est acquis que si le pouvoir politique accepte de conclure. L’histoire des dispositifs français depuis 1968 montre que c’est cette dernière condition, et non la méthode, qui a manqué.

Comment le déployer sans le vider

• Un déploiement progressif, par vagues de quelques missions par an, plutôt qu’un big bang annoncé puis abandonné.
• Une méthodologie publique et commune, pour que deux missions soient comparables et que les résultats survivent au changement de gouvernement.
• Des évaluations conduites ou contre-expertisées par des tiers indépendants : Cour des comptes, France Stratégie, Inspection générale des finances.
• Un bornage dans le temps des dépenses fiscales, avec extinction automatique à défaut d’évaluation favorable, puisque c’est là que la reconduction par défaut est la plus mécanique.
• Une saisine parlementaire annuelle, adossée à l’examen du projet de loi de finances et à celui des résultats de l’exercice précédent.
• La publication en données ouvertes des évaluations, y compris de celles qui concluent au maintien.

L’ordre de grandeur, sans promesse

Questions fréquentes