5 niveaux, des compétences croisées, des coûts cumulés

Les chiffres clés

• 34 875 communes au 1^er janvier 2025 (DGCL)
• 1 254 intercommunalités à fiscalité propre (DGCL)
• 8 322 syndicats intercommunaux et mixtes (DGCL)
• ~7,5 Md€ coût annuel de l’enchevêtrement (rapport Ravignon, 2024)

Ces quatre chiffres résument la question. La France est le pays d’Europe qui a le plus multiplié les structures locales, et elle dispose depuis 2024 d’un chiffrage commandé par le gouvernement de ce que cette architecture coûte en frottements administratifs. Ce chiffrage est précieux ; il est aussi plus modeste que ne le laissent croire les débats publics.

Cinq niveaux et 45 000 structures

Selon le bulletin d’information statistique de la Direction générale des collectivités locales publié en avril 2025, la France comptait au 1^er janvier 2025 34 875 communes, en recul de 60 unités sur un an, 1 254 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, dont le nombre est stable depuis 2022, et 8 322 syndicats intercommunaux et mixtes, en baisse de 3,6 % en un an. À cela s’ajoutent 101 départements et 18 régions. En additionnant ces catégories, on approche les 45 000 entités dotées d’un budget, d’un exécutif et d’une assemblée délibérante.

La comparaison européenne est frappante et rarement contestée. L’Allemagne compte de l’ordre de 10 800 communes pour 84 millions d’habitants, l’Espagne environ 8 100 pour 47 millions, l’Italie environ 7 900 pour 60 millions. La France en aligne davantage que ces trois pays réunis, et concentre à elle seule près de 40 % des communes de l’Union européenne selon le Conseil des communes et régions d’Europe. L’explication est historique plutôt qu’économique : là où l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne ont mené des fusions municipales imposées par la loi, la France a toujours privilégié la coopération volontaire, d’abord par les syndicats, puis par l’intercommunalité.

Le résultat n’est pas seulement un grand nombre de structures, c’est un enchevêtrement de compétences. La loi NOTRe de 2015 a supprimé la clause générale de compétence pour les départements et les régions, mais elle a maintenu des compétences partagées dans des champs entiers : tourisme, sport, culture, transition écologique, aménagement. Sur le terrain, une même politique publique mobilise fréquemment trois ou quatre financeurs, chacun avec ses services instructeurs, ses critères et son calendrier.

Ce que coûte l’enchevêtrement

Jusqu’en 2024, le coût du millefeuille relevait de l’estimation de tribune. Le rapport confié à Boris Ravignon, maire de Charleville-Mézières, et remis au gouvernement le 29 mai 2024, a changé la donne en produisant le premier chiffrage documenté. Sa conclusion : l’enchevêtrement des responsabilités entre l’État et les collectivités, et entre les collectivités elles-mêmes, coûte de l’ordre de 7,5 Md€ par an.

La répartition éclaire davantage que le total. La charge pèse à hauteur d’environ 6 Md€ sur les collectivités et 1,5 Md€ sur l’État, soit quatre fois moins. Au sein du bloc local, le coût se concentre massivement sur les communes, avec 4,8 Md€, devant les intercommunalités (696 M€), les départements (355 M€) et les régions (117 M€). Autrement dit, ce sont les plus petites structures, celles qui disposent des services les plus réduits, qui supportent l’essentiel du coût de la coordination.

Le rapport identifie deux sources principales. La première, et de loin, est le coût de coordination entre administrations qui exercent conjointement une même politique : il représente environ 85 % du total. Les domaines les plus coûteux sont l’enseignement (1,2 Md€), l’urbanisme (819,5 M€) et la voirie (566 M€). La seconde est la gestion des financements croisés : 14 Md€ de subventions circulaient entre niveaux de collectivités en 2022, et le seul fait de monter, instruire et contrôler ces dossiers coûte 974 M€ par an.

Pourquoi ce chiffre doit être manié avec précaution

Le rapport Ravignon prend lui-même trois précautions que les reprises publiques oublient souvent, et qu’il faut restituer.

C’est un ordre de grandeur, pas une comptabilité. Le chiffrage repose sur une enquête déclarative auprès de 178 collectivités et 54 services déconcentrés de l’État, extrapolée à l’ensemble du territoire. Le rapport présente le résultat comme « un ordre de grandeur » et sans doute un minimum, ce qui signifie que la fourchette réelle est large et que le chiffre ne doit pas être manipulé à la décimale près.

Un coût de coordination n’est pas un gaspillage. Une part de la coordination est nécessaire : dès lors que plusieurs acteurs interviennent sur un même territoire, il faut se parler, instruire, arbitrer. Le rapport ne prétend pas que ces 7,5 Md€ sont récupérables en totalité. Il identifie un gisement, il ne signe pas un chèque. La nuance vaut aussi pour la suppression d’un échelon : supprimer une structure ne supprime pas la compétence qu’elle exerce. Les collèges, les routes départementales ou l’aide sociale seraient repris par un autre niveau, avec les agents et les budgets correspondants. L’économie ne porterait alors que sur les frais de structure et de coordination, pas sur la dépense de politique publique elle-même.

L’ordre de grandeur reste modeste. Rapportés aux 315,6 Md€ de dépenses des administrations publiques locales constatés en 2023 (DGCL), ces 7,5 Md€ représentent environ 2,4 %. Le bloc local pèse pourtant près de 18 % de la dépense publique selon la Cour des comptes : le coût du millefeuille reste donc marginal à l’échelle même du budget qu’il désorganise. Rapportés au déficit public, qui s’établit à 152,5 Md€ en 2025 selon l’Insee, ils en représentent environ 5 %. L’effet est donc réel et documenté, mais d’un ordre de grandeur sans commune mesure avec le déficit annuel. Présenter la simplification territoriale comme la solution au problème de la dette serait une exagération que les chiffres ne portent pas.

Ce que les collectivités pèsent dans la dette

Il faut distinguer deux questions que le débat public confond : le coût de l’organisation territoriale, traité plus haut, et la contribution des collectivités au déficit et à la dette, qui obéit à d’autres mécanismes.

Sur ce second point, les collectivités sont soumises à une règle d’or : elles ne peuvent emprunter que pour investir, jamais pour financer leur fonctionnement. Leur encours de dette s’établit autour de 250 Md€, soit moins de 10 % de la dette publique française, comme le détaille notre page sur la dette des collectivités territoriales.

Leur besoin de financement annuel a néanmoins nourri le débat. Dans son rapport sur les finances publiques locales portant sur les résultats 2025, la Cour des comptes le chiffre à 9,3 Md€ en 2025 en comptabilité nationale, contre 11,3 Md€ en comptabilité budgétaire, après près de 12 Md€ en 2024, soit une amélioration de 2,7 Md€. Ce redressement tient au net ralentissement des dépenses : le fonctionnement progresse de 1,4 % en 2025 contre 4,4 % en 2024, l’investissement de 2,2 % contre 6,8 %, alors que les recettes de fonctionnement augmentent de 2,3 %. La Cour anticipe un besoin de financement ramené à 4,4 Md€ en 2026.

Faut-il pour autant imputer aux collectivités le dérapage budgétaire de 2023-2024 ? Le rapport n° 1274 de la commission des finances de l’Assemblée nationale, publié le 9 avril 2025, permet de situer les responsabilités : il chiffre les moins-values de recettes de prélèvements obligatoires à 20,7 Md€ en 2023 puis 40,1 Md€ en 2024, contre 13,4 Md€ de dépenses des collectivités au-dessus de la prévision. La contribution locale est donc réelle et mesurable, mais très minoritaire dans l’explication du dérapage, comme le détaille notre page sur le déficit public.

Deux remarques de méthode. D’abord, les chiffrages du besoin de financement varient selon que l’on raisonne en comptabilité nationale ou en comptabilité budgétaire, et selon le millésime de publication : l’estimation pour 2024 est ainsi passée de 11,4 Md€ dans le rapport de 2025 à près de 12 Md€ dans celui de 2026. Ensuite, l’effort demandé aux collectivités dans les lois de finances récentes, évalué par la Cour à 4,3 Md€ en 2025 net des mesures favorables, n’a produit qu’un impact réel en trésorerie bien inférieur, de l’ordre de 1,7 Md€.

Ce que les réformes passées ont donné

L’histoire récente invite à la prudence sur les promesses d’économies. La fusion de régions entrée en vigueur au 1^er janvier 2016, qui a fait passer la métropole de 22 à 13 régions, avait été présentée comme une source d’économies substantielles. Le bilan dressé par la Cour des comptes en 2019 conclut à l’inverse à des surcoûts, principalement liés à l’alignement par le haut des régimes indemnitaires des agents et des élus : les dépenses indemnitaires ont progressé de près de 12 % entre 2017 et 2018 dans les régions fusionnées, contre un peu plus de 6 % dans les régions restées inchangées. La Cour relève plus largement que les politiques publiques ont le plus souvent été harmonisées au niveau le plus favorable, ce qui a produit de la dépense supplémentaire là où l’on attendait des économies. Des économies ont bien été identifiées, mais limitées et concentrées sur les assurances, les achats d’énergie, l’immobilier et les systèmes d’information.

Le mouvement des communes nouvelles offre un contrepoint plus encourageant, parce qu’il est volontaire. Lancé par la loi de 2010 puis relancé en 2015, il a connu son pic en janvier 2016 avec 317 créations regroupant plus de 1 090 communes. L’Association des maires de France recensait 844 communes nouvelles au 1^er janvier 2026, dont 46 créées en 2025 à partir de 110 communes. Le rythme actuel, une soixantaine de communes en moins par an, ne modifiera pas la carte à horizon d’une décennie.

Les leviers crédibles

À partir du diagnostic de 2024, quelques orientations se dégagent, sans exagérer leur rendement budgétaire :

• Désigner un chef de file unique par compétence, avec la ressource correspondante, plutôt que de partager la compétence entre trois niveaux : c’est la recommandation centrale du rapport Ravignon, puisque la coordination représente 85 % du coût mesuré.
• Réduire les financements croisés en relevant les seuils de subvention et en simplifiant les dossiers, pour agir sur les 974 M€ de coût de gestion annuel identifiés.
• Mutualiser les fonctions support (paie, informatique, commande publique, expertise juridique) au niveau intercommunal, là où les communes de petite taille supportent l’essentiel du coût de coordination.
• Poursuivre l’extinction des syndicats devenus sans objet, un mouvement déjà engagé avec 3,6 % de structures en moins en un an.
• Évaluer avant de réformer. Le précédent des régions montre qu’une réforme de périmètre sans politique explicite de réduction des effectifs et d’harmonisation maîtrisée des rémunérations produit du surcoût, pas de l’économie.

Pour le détail des économies chiffrables et de leur calendrier, voir notre scénario doublons territoriaux ainsi que la page dépenses inutiles.

Millefeuille territorial : questions fréquentes