La France sous surveillance budgétaire européenne

Ce que dit le pacte de stabilité réformé

Les deux chiffres que tout le monde connaît, 3 % du PIB de déficit et 60 % du PIB de dette, viennent du traité de Maastricht et n’ont pas bougé. Ce qui a changé, c’est la machinerie autour. La réforme du pacte de stabilité et de croissance est entrée en vigueur le 30 avril 2024 et s’applique pleinement depuis 2025. Elle repose sur trois textes européens adoptés le 29 avril 2024 : le règlement (UE) 2024/1263 pour le volet préventif, le règlement (UE) 2024/1264 pour le volet correctif et la directive (UE) 2024/1265 sur les cadres budgétaires nationaux.

Le cœur de la réforme tient en un indicateur unique : la croissance des dépenses primaires nettes. Il s’agit de la dépense publique retraitée de la charge d’intérêts, des mesures ponctuelles, des dépenses financées par des fonds européens et de la part conjoncturelle des dépenses de chômage. L’intérêt de cet indicateur est qu’il mesure à peu près ce qu’un gouvernement décide, et non ce que la conjoncture lui apporte ou lui retire. Il remplace le « solde structurel », grandeur inobservable, révisée en permanence, et devenue impilotable dans le débat public.

Chaque État présente désormais un plan budgétaire et structurel à moyen terme de quatre ans, extensible à sept ans en contrepartie d’engagements de réformes et d’investissements. La France a obtenu cette extension et son plan couvre la période 2025-2029. Les anciens programmes de stabilité annuels ont laissé place à un rapport d’avancement annuel, dont la France a remis les éditions 2025 et 2026.

Deux garde-fous encadrent les trajectoires nationales. La sauvegarde de soutenabilité de la dette impose que le ratio dette/PIB baisse en moyenne d’au moins un point de PIB par an sur la période d’ajustement lorsque la dette dépasse 90 % du PIB, et d’un demi-point lorsqu’elle se situe entre 60 % et 90 %. La sauvegarde de résilience du déficit demande de poursuivre l’effort au-delà de la barre des 3 % jusqu’à constituer un coussin de sécurité de 1,5 % du PIB de déficit structurel, de manière à pouvoir encaisser un choc sans repasser immédiatement en infraction.

Une souplesse a été ajoutée en 2025 pour la défense : la clause dérogatoire nationale permet, sur la période 2025-2028, d’écarter de l’évaluation jusqu’à 1,5 point de PIB de dépenses militaires supplémentaires par rapport au niveau de 2021. Plus de la moitié des États membres l’ont demandée. Il faut lire cette clause pour ce qu’elle est : une dérogation à la règle, pas une dérogation à la dette. Les euros dépensés continuent d’être empruntés.

La procédure de déficit excessif appliquée à la France

La procédure de déficit excessif est la branche corrective du pacte. Elle a été ouverte contre la France le 26 juillet 2024, sur le critère du déficit, en même temps que contre plusieurs autres États membres. La logique est simple : un pays dont le déficit dépasse durablement 3 % du PIB sans circonstance exceptionnelle doit présenter un chemin de retour et s’y tenir.

Le calendrier a suivi son cours. La France a déposé son plan budgétaire structurel en octobre 2024, la Commission l’a évalué favorablement en novembre 2024, et les ministres des finances réunis au Conseil l’ont adopté le 21 janvier 2025. La recommandation adressée à la France retient une échéance : mettre fin à la situation de déficit excessif en 2029 au plus tard. C’est un an de plus que le calendrier standard de quatre ans, contrepartie de l’extension du plan à sept ans.

Le contrôle est annuel et documenté. Il s’appuie sur les comptes nationaux publiés par l’Insee, sur le rapport d’avancement transmis par le gouvernement, sur l’avis du Haut Conseil des finances publiques et sur les prévisions de la Commission. Ce n’est pas un rituel : c’est de ce jugement que dépend l’ouverture, ou non, des étapes suivantes de la procédure.

La trajectoire chiffrée que la France a signée

La recommandation du Conseil ne se contente pas d’un objectif de déficit. Elle fixe un plafond annuel à la croissance nominale de la dépense primaire nette : 0,8 % en 2025, 1,2 % en 2026, 1,2 % en 2027, 1,2 % en 2028 et 1,1 % en 2029. Ces taux sont nominaux, c’est-à-dire non corrigés de l’inflation. Avec une inflation même modérée, ils reviennent à une dépense publique quasi stable en volume, donc en repli en pouvoir d’achat public sur cinq ans.

Source : recommandation du Conseil de l’Union européenne du 21 janvier 2025 dans le cadre de la procédure de déficit excessif ouverte le 26 juillet 2024. Statut : engagement en vigueur.

Un point mérite d’être compris, parce qu’il explique la plupart des malentendus : respecter la règle de dépense et rater la cible de déficit sont deux choses différentes. La règle porte sur ce que l’État dépense, la cible dépend aussi de ce qu’il encaisse et de la croissance du PIB. Ainsi la cible de déficit pour 2026 a été relevée de 4,7 % à 5,0 % du PIB lors de l’adoption de la loi de finances pour 2026, promulguée le 19 février 2026.

Une précision s’impose sur la mesure elle-même, car elle est source de confusions. L’Insee ne publie pas l’agrégat européen de dépense primaire nette. Ses comptes provisoires du 27 mars 2026 font état d’une dépense publique totale en hausse de 2,5 % en 2025, après 4,0 % en 2024, et de 2,2 % hors charge d’intérêts, après 3,7 %. Passer de cette grandeur au plafond du Conseil suppose de retrancher les mesures ponctuelles, les dépenses financées par l’Union et la part conjoncturelle du chômage, puis de neutraliser l’effet des mesures nouvelles en recettes. Ce calcul relève de la Commission, et le jugement sur l’année 2025 appartient au Conseil. Comparer directement les 2,5 % de l’Insee au plafond de 0,8 % n’aurait aucun sens : ce sont deux grandeurs différentes.

Un second point compte pour le ratio : la dette peut continuer de monter alors même que le déficit baisse. C’est ce que montre l’écart entre les 115,6 % de fin 2025 et les 117,6 % du PIB mesurés par Eurostat à la fin du premier trimestre 2026, à comparer aux 88,9 % de moyenne de la zone euro. Tant que le déficit reste supérieur à ce que la croissance nominale « absorbe », le ratio progresse. Ce mécanisme est détaillé sur notre page croissance nominale et dette, et la comparaison européenne complète figure sur dette France contre Europe.

Ce que la France risque vraiment

Le régime de sanctions existe. En cas de non-respect caractérisé, l’amende peut atteindre 0,05 % du PIB de l’année précédente par période de six mois, soit de l’ordre de 1,5 milliard d’euros pour la France, jusqu’à correction du manquement. La réforme de 2024 a délibérément abaissé ce plafond, qui était de 0,5 % du PIB dans l’ancien régime : un montant plus modeste est jugé plus susceptible d’être réellement appliqué qu’une sanction si lourde qu’aucun Conseil n’aurait osé la voter.

La sanction qui mord réellement vient d’ailleurs : du marché. Fitch a abaissé la note souveraine de la France à A+ en septembre 2025, S&P Global a suivi en octobre 2025, et Moody’s a placé sa note Aa3 sous perspective négative en avril 2026. La France reste très largement en catégorie investissement, mais chaque cran perdu et chaque point de base d’écart avec le Bund allemand se paient en charge d’intérêts. Cette charge atteignait déjà 64,7 milliards d’euros pour l’ensemble des administrations publiques en 2025 selon l’Insee, après 58,1 milliards en 2024.

Le volume à placer amplifie la sensibilité aux taux. L’Agence France Trésor a annoncé le 30 décembre 2025 un programme d’émissions d’obligations à moyen et long terme net de rachats de 310 milliards d’euros pour 2026, un niveau sans précédent. Plus le besoin de financement est élevé, plus la prime exigée par les investisseurs devient un enjeu budgétaire à part entière. Voir la charge d’intérêts de la dette et comment l’État emprunte.

L’autre canal : le budget de l’Union

Le second lien entre l’Europe et les comptes publics français est comptable. La contribution française au budget européen, le prélèvement sur recettes au profit de l’UE, s’est établie à environ 23 milliards d’euros en 2025. Le projet de loi de finances pour 2026 l’évalue à 28,8 milliards, soit une hausse d’environ 25 % en un an, liée à la montée en charge du cadre financier pluriannuel.

En sens inverse, la France a reçu 16,5 milliards d’euros de dépenses européennes en 2024, dont environ 58 % au titre de la politique agricole. Le solde net s’établissait à près de 7,9 milliards d’euros en 2024, faisant de la France le deuxième contributeur net de l’Union derrière l’Allemagne (environ 18,8 milliards). Rapportée à la population, la position française est nettement moins favorable qu’en volume : le pays figure au 22e rang des États membres pour les fonds européens perçus par habitant.

Une échéance approche. Le remboursement de l’emprunt commun contracté pour le plan de relance NextGenerationEU doit débuter en 2028 et s’étaler jusqu’en 2058. La Cour des comptes estime que, si les nouvelles ressources propres proposées par la Commission ne voient pas le jour, la France devrait acquitter de l’ordre de 2,5 milliards d’euros supplémentaires par an à partir de 2028.

Ce que l’euro et la BCE changent

Appartenir à la zone euro modifie la nature du risque. La France n’emprunte plus dans une monnaie qu’elle peut créer : elle est dispensée du risque de change et de la prime d’inflation qu’une monnaie nationale ferait probablement payer, mais elle perd l’option de la dévaluation et celle du financement par sa banque centrale. L’article 123 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne interdit à la Banque centrale européenne et aux banques centrales nationales d’accorder des découverts ou d’acheter directement des titres aux États. Le sujet est traité en détail sur notre page article 123 du TFUE.

Cette interdiction porte sur le marché primaire. Les achats de titres publics sur le marché secondaire, menés à grande échelle entre 2015 et 2022, ont longtemps comprimé les taux souverains, France comprise. Cette phase est terminée : l’Eurosystème ne réinvestit plus les titres arrivant à échéance, ce qui signifie qu’une part croissante des émissions françaises doit trouver preneur auprès d’investisseurs privés, au moment précis où le volume à placer atteint un record. Voir qui détient la dette de la France.

Reste un filet de sécurité, l’instrument de protection de la transmission créé en 2022, qui permettrait à la BCE d’acheter la dette d’un État soumis à une hausse de taux jugée injustifiée. Son accès est explicitement conditionné, entre autres critères, au respect du cadre budgétaire européen. C’est le lien le plus concret entre la procédure de déficit excessif et le coût de financement : rester dans le cadre n’est pas seulement une question d’image, c’est la clé d’un dispositif d’assurance.

Les leviers réellement disponibles

• Tenir la trajectoire de dépense nette, seul engagement effectivement mesuré par le Conseil, et le seul dont le non-respect ouvre les étapes suivantes de la procédure.
• Documenter les réformes et investissements qui ont justifié l’extension du plan à sept ans : c’est cette contrepartie qui a permis à la France d’obtenir 2029 plutôt que 2028.
• Mobiliser les financements européens déjà budgétés, dont l’absorption française reste faible par habitant, plutôt que de créer des dispositifs nationaux financés par emprunt.
• Peser sur les ressources propres de l’Union, dont l’absence se traduira mécaniquement par une contribution nationale plus élevée à partir de 2028.
• Agir sur le dénominateur : la croissance nominale réduit le ratio dette/PIB sans qu’un euro soit remboursé, et l’écart de croissance avec les partenaires européens explique une partie de l’écart de trajectoire.

Questions fréquentes