Guerre en Ukraine : ce que les comptes publics français encaissent, dépensent et garantissent

Les avoirs russes immobilisés : de quoi parle-t-on exactement

Environ 260 Md€ d’avoirs de la Banque centrale de Russie sont immobilisés dans le monde, dont environ 210 Md€ dans l’Union européenne et 185 Md€ chez le dépositaire central Euroclear, en Belgique. Sur ces 185 Md€, 176 Md€ ne sont plus des titres mais un simple solde de trésorerie : les obligations détenues sont arrivées à échéance et ont été remboursées, sans pouvoir être réinvesties.

Un point de droit change tout pour la suite. Le 12 décembre 2025, l’Union européenne a activé l’article 122 du TFUE pour immobiliser ces avoirs de façon durable. Jusque-là, l’immobilisation reposait sur un renouvellement semestriel à l’unanimité, c’est-à-dire qu’un seul État membre pouvait tout débloquer par son veto. Ce risque de rupture semestrielle a disparu, ce qui a rendu possible l’adossement d’un financement à ces avoirs.

Sources : Sénat, rapport d’information n° 12 (2025-2026) de M. Jean-Marie Mizzon, « Les engagements financiers extrabudgétaires de l’Union européenne », 8 octobre 2025, p. 49-53 ; Parlement européen, étude EXPO_STU(2025)754487, 27 novembre 2025. Statut : constaté.

Ce que la France déclare, et depuis quand

C’est ici qu’une divergence apparaît, et cette divergence est une information en soi. Les chiffres français officiels sont beaucoup plus faibles que les chiffres européens, et surtout beaucoup plus anciens.

Ces 1,35 Md€ agrègent des actifs financiers, des biens immobiliers, des navires, des hélicoptères et des œuvres d’art, avec une valorisation prudente assumée par l’administration. La distinction juridique rappelée plus haut vaut aussi ici : la Banque centrale de Russie n’est pas soumise au gel, d’où le mot « immobilisé » et non « gelé ».

Source : réponse du ministère de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique à la question écrite Sénat n° qSEQ221003349, publiée le 22 décembre 2022. Statut : constaté, millésime ancien.

Ce qui entre réellement dans le budget français

C’est le lien budgétaire le plus concret entre les avoirs russes et les comptes publics français, et il va dans le sens d’une recette, pas d’une dépense. La Facilité européenne pour la paix a versé au programme 146 « Équipement des forces » des fonds de concours issus du produit des avoirs russes immobilisés.

• 302,7 M€ de fonds de concours en 2024
• 170,4 M€ consommés dans l’année, 132,3 M€ reportés sur 2025
• 209 M€ perçus en 2025, non prévus au PLF 2025

Sources : Cour des comptes, « Mission Défense, analyse de l’exécution budgétaire 2024 », avril 2025, note 52, et « analyse de l’exécution budgétaire 2025 », avril 2026, § IV et note 47. Montants relevés en exécution budgétaire. Statut : constaté.

D’où viennent ces revenus, et pourquoi le principal ne bouge pas

Euroclear, le dépositaire central belge où sont logés les avoirs russes, a perçu 5 Md€ d’intérêts sur ces avoirs sanctionnés en 2025, en baisse de 26 % sur un an du fait de la détente des taux. Depuis la décision du Conseil du 12 février 2024, les dépositaires détenant plus de 1 M€ d’avoirs de la Banque centrale de Russie doivent mettre ces soldes en réserve, et les bénéfices exceptionnels qui en résultent sont reversés à l’Union.

Sources : Euroclear, communiqué de résultats 2025, février 2026 ; décision du Conseil du 12 février 2024 imposant la mise en réserve des soldes issus des avoirs immobilisés de la Banque centrale de Russie, applicable au 15 février 2024 ; règlement (UE) 2024/1469 et décision (PESC) 2024/1470 du Conseil du 21 mai 2024 ; Sénat, rapport d’information n° 12 (2025-2026). Statut : constaté.

Le prêt de 140 Md€ qui n’a pas eu lieu

C’est le point à ne surtout pas présenter comme acquis, parce que le chiffre continue de circuler alors que la décision a été écartée. En octobre 2025, la Commission européenne a proposé un « prêt de réparation » de 140 Md€ adossé aux soldes de trésorerie d’Euroclear. Le raisonnement était arithmétique : sur 185 Md€ de soldes, 45 Md€ auraient servi à rembourser les prêts ERA, laissant environ 140 Md€ prêtables à l’Ukraine.

Cette proposition n’a pas été adoptée. Le Conseil européen du 18 décembre 2025 lui a substitué un dispositif différent, que le Parlement européen a approuvé le 11 février 2026 par 458 voix pour, 140 contre et 44 abstentions.

Sources : Conseil européen, conclusions du 18 décembre 2025 ; Parlement européen, communiqué du 11 février 2026 ; Sénat, rapport d’information n° 12 (2025-2026), p. 51-54.

Ce que la France garantit, et ce qu’elle risque

Trois engagements se superposent, de nature différente. Aucun n’est aujourd’hui une dépense : ce sont des expositions. Les présenter comme des sommes déjà perdues serait faux ; les passer sous silence le serait tout autant.

1. L’exposition maximale au budget de l’Union : 8,7 Md€

Le Sénat chiffre à 8,7 Md€ l’exposition maximale française aux prêts européens garantis par la marge de manœuvre du budget de l’Union. Le calcul est explicite : 33 Md€ de prêts au titre de la Facilité pour l’Ukraine plus 18 Md€ d’assistance macrofinancière exceptionnelle, soit 51 Md€ d’exposition maximale du budget européen, dont 17 % pour la France au titre de sa clé de contribution. Lissé sur 25 ans après 10 ans de grâce, cela représenterait environ 340 M€ par an.

Source : Sénat, rapport d’information n° 12 (2025-2026), 8 octobre 2025, p. 47-49.

2. La garantie bilatérale française : un plafond de 1 006 M€

À côté de la garantie collective portée par le budget européen, la France a accordé une garantie bilatérale irrévocable, inconditionnelle et à première demande pour l’assistance macrofinancière exceptionnelle décidée en septembre 2022. Le plafond est inscrit à l’article 149 de la loi de finances pour 2023 (loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022) : 1 006 M€. La quote-part française effective, dans l’accord de garantie signé avec l’Union le 23 janvier 2023, est de 638,7 M€.

Le mécanisme mérite d’être lu pour ce qu’il est : ces prêts sont couverts à hauteur de 9 % par des provisions effectivement versées et jusqu’à 61 % par des garanties des États membres. Il transfère donc l’essentiel du risque du budget de l’Union vers ceux des États. C’est un engagement hors bilan : le plafond est constaté, aucun appel en garantie n’est intervenu à ce jour.

Sources : Sénat, rapport d’information n° 12 (2025-2026) ; loi de finances pour 2023, article 149.

3. Le service de la dette du prêt de 90 Md€

Le prêt de 90 Md€ décidé en décembre 2025 est financé par un emprunt commun. Son service est porté par les budgets annuels de l’Union, donc par le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne que la France inscrit chaque année : 28,8 Md€ prévus en 2026, en hausse de 24,6 % sur la prévision d’exécution 2025. L’Ukraine ne remboursera qu’après d’éventuelles réparations russes. La Commission estime ce service de la dette à environ 1 Md€ en 2027, puis environ 3 Md€ par an à partir de 2028, à la charge du budget de l’Union.

Sources : Parlement européen, communiqué du 11 février 2026 ; Sénat, rapport d’information n° 12 (2025-2026). Calcul de quote-part réalisé pour ce dossier.

Le coût direct sur le budget de la Défense

Sur le budget français lui-même, le soutien à l’Ukraine génère des surcoûts non programmés, non couverts par la loi de programmation militaire, que la Cour des comptes documente année par année en exécution.

Les matériels cédés : 2,615 Md€, avec une réserve de méthode

Le seul chiffrage officiel français de la valeur des matériels militaires cédés à l’Ukraine est celui du ministère des Armées : 2,615 Md€ d’équipements livrés entre le 24 février 2022 et le 31 décembre 2023, auxquels s’ajoutent 1,2 Md€ de contribution à la Facilité européenne pour la paix, soit plus de 3,8 Md€. La France est le deuxième contributeur à cette Facilité, avec environ 18 % de l’aide qu’elle apporte à l’Ukraine. La loi de programmation militaire 2024-2030 intègre déjà 1,2 Md€ pour recompléter les matériels cédés.

Sources : Cour des comptes, notes d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Défense 2024 (avril 2025) et 2025 (avril 2026) ; réponse du ministère des Armées à la question écrite Sénat n° qSEQ230707988, publiée le 16 mai 2024 ; Sénat, avis budgétaire PLF 2026, « Défense : Équipement des forces ». Statut : constaté en exécution.

L’aide française rapportée à la richesse nationale

La seule comparaison internationale à méthodologie commune, portant sur 41 pays suivis, donne un résultat peu flatteur : rapportée à la richesse nationale, l’aide française à l’Ukraine est faible. Du 24 janvier 2022 au 30 juin 2026, la France a alloué 7,91 Md€ en bilatéral (6,23 militaire, 0,88 humanitaire, 0,80 financier) et engagé 10,34 Md€, soit 0,32 % et 0,41 % de son PIB 2021. En ajoutant sa quote-part de l’aide de l’Union, calculée avec une clé de 19,24 % du budget européen, le total atteint 26,22 Md€ alloués (1,05 % du PIB) et 47,02 Md€ engagés (1,88 %).

Source : Kiel Institute for the World Economy, Ukraine Support Tracker, 30^e édition, Kiel Working Paper n° 2218, données arrêtées au 30 juin 2026. Statut : estimations d’un institut de recherche.

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