Bouclier tarifaire : ce que les mesures énergie ont réellement coûté
71 719 M€ bruts, 36 398 M€ nets, plus de 41 450 M€ de dégradation du solde budgétaire sur la seule année 2023, 26,3 Md€ selon la Commission de régulation de l’énergie. Quatre chiffres circulent pour le même dispositif, tous exacts, aucun additionnable. Cette page dit ce que chacun mesure, et ce que les mesures ont réellement produit.
Trois mesures du même dispositif, et une règle
Les quelque 25 dispositifs regroupés sous le nom de bouclier tarifaire ont été chiffrés par la Cour des comptes dans son rapport de mars 2024. Trois grandeurs en sortent, et la confusion entre elles explique l’essentiel des désaccords de chiffres sur ce sujet.
| Grandeur | Montant | Ce qu’elle mesure |
|---|---|---|
| Coût brut millésimé | 71 719 M€ sur 2021-2024 | Ce que les mesures coûtent, rattaché à l’année du fait générateur |
| Besoin de financement net | 36 398 M€ sur 2021-2024 | Le brut, moins les recettes automatiques et les taxes créées à cette occasion |
| Dégradation du solde budgétaire | 17 202 M€ en 2022, plus de 41 450 M€ en 2023 | Ce qui est effectivement décaissé, année par année |
Source : Cour des comptes, « Les mesures exceptionnelles de lutte contre la hausse des prix de l’énergie », mars 2024, tableau n° 3 et annexe n° 5. Nature : estimation pour les deux premières lignes, exécution constatée pour la troisième. Statut : constaté.
La règle à appliquer sans exception
Coût brut millésimé, besoin de financement net et dégradation annuelle du solde budgétaire sont trois mesures de la même chose. Aucune ne s’additionne aux deux autres. Quiconque annonce un total en cumulant deux de ces lignes produit un chiffre qui ne correspond à rien. La question à poser devant un montant repris dans un débat n’est pas « est-il exact » mais « lequel des trois est-ce ».
Le net, et pourquoi l’écart avec le brut n’est pas politique
Après prise en compte des recettes automatiques et des taxes créées pour l’occasion, le besoin de financement net de l’État au titre des mesures énergie s’établit à 36 398 M€, contre 71 719 M€ bruts. Le détail de la déduction, tel que la Cour l’expose, part d’une base de 70 981 M€ de coût hors parts de TVA et effet TVA sur impôt sur les sociétés.
| Ligne | Montant |
|---|---|
| Coût hors parts de TVA et effet TVA sur IS | 70 981 M€ |
| Moindres charges de service public de l’énergie | -28 484 M€ |
| Redevances hydroélectriques | -1 600 M€ |
| Contribution sur les rentes infra-marginales | -4 300 M€ |
| Contribution temporaire de solidarité, secteur pétrolier | -200 M€ |
| Besoin de financement net | 36 398 M€ |
Source : Cour des comptes, mars 2024, tableau n° 3, synthèse des impacts budgétaires. Nature : estimation. Statut : constaté.
Ventilation annuelle de ce net : -1 043 M€ en 2021, +14 931 M€ en 2022, +23 084 M€ en 2023 et -573 M€ en 2024. Les soustractions du tableau comme la somme des quatre années aboutissent au total à un ou deux millions d’euros près, écart qui tient aux arrondis de la source.
Le point essentiel, souvent inversé dans le débat
L’écart de 35 Md€ entre le brut et le net ne vient pas d’une décision politique de récupération. Il vient très majoritairement d’un effet mécanique de la hausse des prix de gros, qui a fait chuter d’elles-mêmes les charges de service public de l’énergie, à hauteur de 28 484 M€ sur les 35 Md€. Les taxes explicitement créées pour capter les surprofits ne pèsent, elles, que 4 500 M€ au total. Présenter le passage du brut au net comme le résultat d’un effort de récupération serait donc faux.
L’exécution budgétaire, décalée d’un an sur le choc de prix
La traduction de ces mesures dans le solde budgétaire de l’État ne coïncide pas avec le coût millésimé, et c’est normal : les aides sont versées sur éléments déclaratifs traités a posteriori. Le décaissement suit donc le fait générateur avec retard.
| Année | Dégradation du solde budgétaire de l’État |
|---|---|
| 2021 | 363 M€ |
| 2022 | 17 202 M€ |
| 2023 | plus de 41 450 M€ |
| 2024 | plus de 9 050 M€ |
Source : Cour des comptes, mars 2024, annexe n° 5, synthèse provisoire des coûts budgétaires des mesures. Nature : montants effectivement décaissés au sens de l’exécution. Statut : constaté.
C’est ce décalage qui explique un fait souvent mal interprété : le pic budgétaire tombe en 2023 alors que le choc de prix date de 2022. Une lecture rapide des comptes de l’État conclurait que la crise énergétique a coûté le plus cher l’année où les prix refluaient. Ce n’est pas le cas : c’est l’année où l’État a payé ce qu’il devait au titre de l’année précédente.
La taxe sur les surprofits a rapporté moins de la moitié de l’estimation initiale
La contribution sur les rentes infra-marginales (CRI), censée capter les surprofits des producteurs d’électricité, a suivi une trajectoire de révisions à la baisse.
| Date de l’estimation | Rendement attendu ou constaté |
|---|---|
| Novembre 2022 | 8,8 Md€ |
| Mai 2023 | 4,1 Md€ |
| Rapport économique, social et financier annexé au PLF 2024 | 4,3 Md€ pour 2022-2023 |
| Contribution temporaire de solidarité, secteur pétrolier | 200 M€ |
Source : Cour des comptes, mars 2024, chapitre II § IV-B-2, annexes n° 11 et n° 18. Nature : montants recouvrés. Statut : constaté.
Pourquoi le rendement s’est effondré
La Cour des comptes relève que la contribution repose en quasi-totalité sur les producteurs d’énergies renouvelables, et non sur le nucléaire. Le seuil retenu pour le nucléaire, 90 €/MWh, se situe environ 30 €/MWh au-dessus du coût comptable de production du parc, ce qui neutralise l’essentiel de son rendement. Une taxe sur les surprofits dont le principal producteur est de fait exonéré par son seuil ne peut pas rapporter ce qu’en attendait son annonce.
Ce que les mesures ont réellement fait : répartir la charge, pas la réduire
C’est le constat le plus important du rapport, et le moins repris. La Cour des comptes établit que le total payé par les clients finals et les contribuables pour l’approvisionnement en électricité a excédé de 37 Md€ les coûts de production nationaux.
- 37 Md€ payés au-delà des coûts de production nationaux
- environ 30 Md€ de marges bénéficiaires nettes captées sur le marché de gros en 2022-2023
- environ 9 Md€ de coût net pour l’État sur la même période
Les mesures publiques n’ont donc pas fait disparaître la charge : elles ont réparti entre le consommateur et le contribuable le coût d’une rémunération des acteurs du secteur bien au-delà de leurs coûts. Le bouclier a déplacé qui paie, il n’a pas réduit ce qui est payé.
Réserve : ces montants ne s’additionnent pas non plus
Les 30 Md€ de marges et les 37 Md€ d’excédent ne sont pas deux montants distincts à cumuler : le second est l’écart global entre ce qui a été payé et les coûts de production, le premier en décrit la destination. Par ailleurs, les 9 Md€ de coût net pour l’État cités ici portent sur 2022-2023 et sur le périmètre électricité de ce chapitre : ils ne sont pas substituables aux 36 398 M€ de besoin de financement net exposés plus haut, qui couvrent l’ensemble des mesures énergie de 2021 à 2024.
Source : Cour des comptes, « Les mesures exceptionnelles de lutte contre la hausse des prix de l’énergie », mars 2024, synthèse et chapitre III. Nature : estimation. Statut : constaté.
Un quatrième chiffre circule, et il n’est pas comparable
La Commission de régulation de l’énergie avance un montant très repris dans la presse, et bien inférieur à ceux de la Cour des comptes. La raison est simple : le périmètre n’est pas le même. La CRE ne retient que les charges de service public de l’énergie, hors TICFE, hors carburants et hors chèques énergie.
| Ligne CRE, 2022-2023 | Montant |
|---|---|
| Charges brutes, électricité | 21,5 Md€ |
| Charges brutes, gaz | 4,8 Md€ |
| Total brut | 26,3 Md€ |
| Recettes tirées des énergies renouvelables, métropole continentale | -5,9 Md€ |
| Total net | 20,4 Md€ |
Source : CRE, communiqué de presse « Charges de service public de l’énergie », 23 juillet 2024. Nature : estimation. Statut : constaté.
Ne jamais additionner ce chiffre aux précédents
Ces 26,3 Md€ bruts et 20,4 Md€ nets ne sont pas comparables aux 71 719 M€ bruts et 36 398 M€ nets de la Cour des comptes, et ne doivent jamais leur être ajoutés : ils mesurent un sous-ensemble du même dispositif. Un chiffre plus petit ne signifie pas ici qu’une source minore le coût, il signifie qu’elle compte moins de choses.
Pour situer la sortie de crise, la même série donne des charges de service public de l’énergie de 4,2 Md€ en 2024 et 8,9 Md€ en 2025.
Le ciblage, et la responsabilité politique
Sur la question de savoir qui a bénéficié de ces montants, la Cour des comptes est explicite : 90 % des masses financières des mesures énergie n’étaient pas ciblées selon les revenus, et 60 % allaient aux ménages sans condition de ressources.
- 90 % des masses non ciblées selon les revenus
- 60 % aux ménages sans condition de ressources
- environ 25 dispositifs décidés et prolongés
Ce choix est à l’opposé du consensus des institutions économiques : le Conseil d’analyse économique, l’OCDE et le FMI recommandaient un soutien ciblé. Le Conseil de l’Union européenne avait par ailleurs recommandé à la France, en mai 2023, d’éliminer ces mesures d’ici la fin 2023, et la France a maintenu un niveau élevé de soutien en 2023 alors que l’inflation refluait.
Qui a décidé, et comment le dire
Ces quelque 25 dispositifs ont été décidés et prolongés sous la responsabilité des gouvernements Castex puis Borne, avec Bruno Le Maire au ministère de l’Économie. Ce sont des décisions publiques et opposables, et elles s’énoncent comme telles, sans procès d’intention : un soutien non ciblé se met en place beaucoup plus vite qu’un soutien ciblé, ce qui était un argument défendable dans l’urgence de 2022. La critique de la Cour porte moins sur la décision initiale que sur son maintien en 2023, quand l’urgence était passée et que la recommandation européenne demandait l’inverse.
Sources : Cour des comptes, mars 2024, synthèse et chapitre III § I ; Conseil de l’Union européenne, recommandation à la France sur son programme national de réforme, mai 2023. Statut : constaté.
Questions fréquentes
Combien a coûté le bouclier tarifaire à la France ?
La Cour des comptes retient 71 719 M€ de coût brut pour l’ensemble des mesures énergie de 2021 à 2024, et 36 398 M€ de besoin de financement net une fois déduites les recettes automatiques et les taxes créées à cette occasion. Ces deux chiffres mesurent la même chose à deux stades différents et ne s’additionnent pas. Un troisième chiffre, la dégradation du solde budgétaire annuel, ne coïncide avec aucun des deux.
Pourquoi trouve-t-on 72 Md€, 36 Md€ et 26 Md€ pour le même bouclier tarifaire ?
Parce que ce sont trois mesures différentes du même dispositif. Les 71,7 Md€ sont le coût brut millésimé de la Cour des comptes, les 36,4 Md€ le besoin de financement net après recettes, et les 26,3 Md€ de la Commission de régulation de l’énergie portent sur un périmètre plus étroit, les seules charges de service public de l’énergie, hors TICFE, hors carburants et hors chèques énergie. Aucun de ces montants ne doit être additionné aux autres.
La taxe sur les surprofits de l’énergie a-t-elle rapporté ce qui était annoncé ?
Non. La contribution sur les rentes infra-marginales était estimée à 8,8 Md€ en novembre 2022, ramenée à 4,1 Md€ en mai 2023, puis inscrite à 4,3 Md€ pour 2022-2023, soit moins de la moitié de l’estimation initiale. La contribution temporaire de solidarité sur le secteur pétrolier n’a rapporté que 200 M€. La Cour des comptes relève que la contribution repose en quasi-totalité sur les producteurs d’énergies renouvelables, le seuil de 90 €/MWh retenu pour le nucléaire neutralisant l’essentiel de son rendement.
Le bouclier tarifaire a-t-il fait baisser la facture énergétique de la France ?
Non, il l’a répartie autrement. La Cour des comptes établit que le total payé par les clients finals et les contribuables pour l’approvisionnement en électricité a excédé de 37 Md€ les coûts de production nationaux, et qu’environ 30 Md€ de marges bénéficiaires nettes ont été captées par les acteurs du marché de gros sur 2022-2023. Les mesures publiques n’ont pas fait disparaître la charge : elles ont réparti entre le consommateur et le contribuable le coût d’une rémunération des acteurs du secteur bien au-delà de leurs coûts.
Pourquoi le coût budgétaire du bouclier tarifaire est-il maximal en 2023 ?
Parce que les aides sont versées sur éléments déclaratifs traités a posteriori, ce qui décale le décaissement par rapport au choc de prix. La dégradation du solde budgétaire de l’État atteint 363 M€ en 2021, 17 202 M€ en 2022, plus de 41 450 M€ en 2023 et plus de 9 050 M€ en 2024, alors que la flambée des prix de gros date de 2022. Exécution budgétaire et coût millésimé sont deux mesures distinctes de la même dépense.
Le bouclier tarifaire était-il ciblé sur les ménages modestes ?
Non. La Cour des comptes relève que 90 % des masses financières des mesures énergie n’étaient pas ciblées selon les revenus et que 60 % allaient aux ménages sans condition de ressources, à l’opposé de ce que recommandaient le Conseil d’analyse économique, l’OCDE et le FMI. Le Conseil de l’Union européenne avait recommandé à la France, en mai 2023, d’éliminer ces mesures d’ici la fin 2023 ; le soutien est resté élevé en 2023 alors que l’inflation refluait.