Dérapage budgétaire 2023-2024 : la chronologie établie sur pièces

L’écart entre ce qui a été voté et ce qui a été exécuté

Le point de départ est un fait comptable, constaté et non discuté. Trois textes adoptés en novembre et décembre 2023, la loi de programmation des finances publiques 2023-2027, la loi de finances de fin de gestion pour 2023 et la loi de finances initiale pour 2024, retenaient un déficit public de 4,9 % du PIB pour l’année 2023. L’exécution a donné 5,5 % du PIB, soit 154 Md€.

L’ampleur de l’écart 2023 mérite d’être située : 0,6 point de PIB entre la dernière prévision votée et l’exécution n’avait été observé qu’une seule fois en vingt-cinq ans, en 2008. Ce n’est donc pas la fourchette d’incertitude habituelle d’un budget, c’est un cas rare.

Sources : Assemblée nationale, rapport n° 1274, 9 avril 2025 ; Sénat, rapport n° 685 (2023-2024), 12 juin 2024. Voir aussi les archives dette 2023 et dette 2024.

La cause identifiée n’est pas la croissance

L’explication la plus répandue, une croissance plus faible que prévu, ne résiste pas aux chiffres. La croissance 2023 s’est établie à 0,9 % contre 1 % retenu en prévision : un dixième de point, sans commune mesure avec l’écart de déficit constaté. Le facteur déterminant est ailleurs, dans l’élasticité des prélèvements obligatoires au PIB.

Cette grandeur est le rapport entre la croissance des prélèvements obligatoires et celle du PIB en valeur. Une élasticité de 1 signifie que les recettes progressent exactement au même rythme que l’activité. Sur longue période, la moyenne française en est proche. Les prévisions de 2023 retenaient 0,6, déjà prudent. L’exécution a donné 0,42.

• 0,42 d’élasticité constatée en 2023
• 0,6 retenue en prévision
• ≈ 1 de moyenne de longue période

Ce que les administrations ont écrit, et quand

La chronologie ci-dessous est constatée : elle repose sur des documents obtenus par la commission des finances du Sénat dans le cadre d’un contrôle sur pièces et sur place, et reproduits dans le rapport n° 685 (2023-2024) du rapporteur général Jean-François Husson, « Dégradation des finances publiques : entre pari et déni », publié le 12 juin 2024, partie 2 II.B. Les dates, destinataires et montants sont établis. Leur interprétation ne l’est pas.

Ce qui a été décidé, et ce qui ne l’a pas été

Décembre 2023 : le chiffre voté n’est pas actualisé

Les 11 et 14 décembre 2023, deux amendements de coordination aux articles liminaire et d’équilibre du projet de loi de finances pour 2024, numérotés 753 et 754, maintiennent la prévision de 4,9 % pour 2023, sept jours après la note interne évaluant ce déficit à 5,2 %. Le texte est adopté le 14 décembre par engagement de responsabilité au titre de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution.

Le Sénat établit qu’une actualisation en cours de navette était matériellement possible, et documente trois précédents : le 30 novembre 2023 au Sénat même, par l’amendement n° I-2300, le 17 décembre 2018 et le 18 décembre 2022. Ce constat de faisabilité est établi ; il ne dit pas, à lui seul, qu’une actualisation s’imposait.

Février 2024 : un décret d’annulation en une semaine

Le Sénat relève les conditions d’élaboration de ce décret : décision le 13 février, texte élaboré en une semaine sans concertation, transmission au Sénat la veille de sa publication. Le montant retenu, 10,2 Md€, reste en deçà du plafond de 12,5 Md€ que le pouvoir réglementaire ne peut pas dépasser seul.

Premier semestre 2024 : pas de loi de finances rectificative

Aucun projet de loi de finances rectificative n’est déposé au premier semestre 2024. L’enjeu est concret et de deux ordres : seule une loi de finances rectificative permettait d’annuler des crédits au-delà de 12,5 Md€, et de prendre des mesures en recettes produisant un effet dès 2024. Le Premier ministre d’alors a invoqué l’encombrement de l’ordre du jour parlementaire. Le Sénat conteste ce motif et parle de « calculs à courte vue ».

Trois lectures officielles opposées

À partir des mêmes pièces, trois institutions publiques ont conclu différemment, et l’une d’entre elles a produit deux conclusions dans un seul rapport. Ce désaccord entre sources officielles est en soi une information : il signifie qu’aucune version ne peut être présentée comme la conclusion des enquêtes. Le statut de cette section est donc contesté, et cette page n’arbitre pas.

Ce que le droit budgétaire oblige, et ce qu’il n’oblige pas

Cette séquence est aussi un cas d’école sur les limites du droit budgétaire français, sujet traité plus largement sur la page droit budgétaire et dette. Quatre règles ont été mobilisées ou invoquées.

La mécanique institutionnelle qui ressort de ce tableau tient en une phrase : l’appréciation du moment où l’équilibre est « modifié dans ses grandes lignes », et donc du déclenchement d’une loi de finances rectificative, appartient au Gouvernement. Le Parlement dispose d’un pouvoir de contrôle, mais il s’exerce après coup et, dans le cas de la note du 16 février 2024, il n’a pas obtenu la pièce demandée. C’est cette asymétrie de calendrier, davantage qu’une lacune de règles écrites, que les quatre documents cités décrivent, avec des conclusions opposées sur ce qu’il faudrait en faire.

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Questions fréquentes