Ententes dans les marchés publics : ce que l’on sait vraiment du surcoût

9 décisions, 33 M€ : le seul chiffrage d’ensemble tient en une ligne

Devant la commission d’enquête du Sénat sur les coûts et les modalités effectifs de la commande publique, le président de l’Autorité de la concurrence a livré le seul bilan chiffré disponible : sur les cinq dernières années, l’Autorité n’a rendu que 9 décisions relatives à des ententes dans des marchés publics, soit 7 sanctions et 2 non-lieux, pour environ 33 M€ d’amendes cumulées. Ce bilan porte sur la période 2020-2025 (audition du 29 avril 2025, reprise dans le rapport n° 830 du Sénat du 8 juillet 2025, p. 79). En face, le même rapport recense plus de 170 Md€ de commande publique par an, au millésime 2023.

• 9 décisions en cinq ans
• 33 M€ d’amendes cumulées
• plus de 170 Md€ de commande publique par an (millésime 2023)

Le millésime 2025 : aucune entente sur des marchés publics de métropole

Sur l’année 2025, l’Autorité de la concurrence a prononcé 379,255 M€ d’amendes dans 9 décisions contentieuses, 5 avec amende et 4 sans, et aucune ne sanctionne une entente sur des marchés publics de métropole. Les principales décisions concernent Apple (150 M€, n° 25-D-02), TotalEnergies sur les carburants en Corse (187,49 M€, n° 25-D-07), des accords de non-débauchage (29,5 M€, n° 25-D-03), le groupe Parfait (7,6 M€, n° 25-D-05) et Doctolib (4,665 M€, n° 25-D-06). Les quatre dossiers de commande publique et de services publics annoncés pour 2026 sont tous ultramarins : travaux publics à Wallis-et-Futuna, services portuaires au port de Longoni à Mayotte, distribution de câbles énergie outre-mer, déchets médicaux à La Réunion. Pour situer l’échelle : 1,4 Md€ d’amendes toutes pratiques confondues en 2024, plus de 8,8 Md€ sur 2014-2025.

Source : Autorité de la concurrence, communiqué « 2025 : une année d’action pour l’Autorité de la concurrence » et page Chiffres clés, millésime 2026.

Les 22,2 Md€ de « bénéfice pour l’économie » : un chiffre à manier avec précaution

L’Autorité de la concurrence chiffre le bénéfice de son action pour l’économie à 22,2 Md€ sur 2011-2024, en cumulant les amendes prononcées et les surcoûts évités, selon une méthodologie recommandée par l’OCDE (« Évaluer l’impact des activités des autorités de concurrence », 2025). Une évaluation antérieure portant sur dix ans donnait 14 Md€, dont 4,5 Md€ d’amendes et 9,5 Md€ de surcoûts évités. Repère de taille : le budget de l’Autorité est de 26,2 M€ pour 206 agents.

Source : Autorité de la concurrence, page Chiffres clés, millésime 2026.

La commande publique pèse de plus en plus dans la détection

La part de la commande publique dans l’activité de détection d’indices de pratiques anticoncurrentielles de la DGCCRF est passée de 33 % en 2020 à 42,3 % en 2024, soit près de dix points de plus en quatre ans (DGCCRF, audition du 3 juin 2025, reprise dans le rapport n° 830 du Sénat du 8 juillet 2025, p. 74).

Un seuil pénal manqué d’un an, et ce qu’il interdit

L’article L. 420-6 du code de commerce punit le délit de pratique anticoncurrentielle de 4 ans d’emprisonnement et 75 000 € d’amende pour une personne physique. Or les articles 706-1-2 et 706-95 du code de procédure pénale réservent les interceptions téléphoniques en enquête préliminaire aux délits punis d’au moins 5 ans. Interrogée par la commission d’enquête du Sénat, la DGCCRF écrit que le délit d’entente est désormais le seul pour la poursuite duquel le procureur de la République ne peut ordonner de tels actes d’enquête. Or une entente se prouve d’abord par des échanges entre concurrents.

Source : Sénat, rapport n° 830 (2024-2025), p. 76, réponses écrites de la DGCCRF au questionnaire de la commission d’enquête.

Ce que deviennent les enquêtes : surtout des classements

Le tableau transmis par la DGCCRF à la commission d’enquête sénatoriale montre le sort réservé à ses propres rapports d’enquête en matière de commande publique (rapport n° 830 du Sénat, 8 juillet 2025, p. 75). Deux évolutions sautent aux yeux : les classements dominent, et les signalements au parquet au titre de l’article 40 du code de procédure pénale se sont éteints.

Précision d’honnêteté : les quatre catégories reproduites ici ne recomposent pas le total publié par le Sénat, qui comprend d’autres suites non détaillées dans le tableau source. Nous reprenons les lignes telles que publiées plutôt que de forcer une addition qui n’a pas de sens.

Une sanction plafonnée à l’envers

La transaction que la DGCCRF peut proposer à une entreprise ayant commis une pratique anticoncurrentielle est encadrée par l’article L. 464-9 du code de commerce. Elle est plafonnée au plus bas des deux montants suivants : 150 000 € ou 5 % du dernier chiffre d’affaires réalisé en France.

Cinq ententes jugées, cinq mécanismes différents

Les entreprises citées ci-dessous le sont sur la base de décisions publiques et opposables du Conseil puis de l’Autorité de la concurrence, seule condition qui autorise à nommer. Les montants indiqués sont des amendes prononcées : ils ne mesurent ni le surcoût supporté par l’acheteur public, ni les sommes finalement encaissées après recours.

Signalisation routière verticale : neuf ans, 87 à 92 % du marché

Huit entreprises se sont réparti la quasi-totalité du marché français de la signalisation routière verticale de 1997 à mars 2006, avec une part de marché cumulée de 87 à 92 %, sur un marché annuel estimé à 280 à 300 M€ (350 à 400 M€ selon le président de la société SES). Le cartel se réunissait sous couvert de l’assemblée générale annuelle du syndicat professionnel, et a été pris lors d’une perquisition au restaurant Le Pré Catelan, au bois de Boulogne, le 14 mars 2006 (Autorité de la concurrence, décision n° 10-D-39 du 22 décembre 2010).

Lycées d’Île-de-France : 88 marchés et un assistant du maître d’ouvrage

Quatorze entreprises de bâtiment et travaux publics se sont réparti 88 marchés publics de rénovation des lycées franciliens de 1989 à 1996. La particularité de cette affaire est la participation de l’assistant du maître d’ouvrage, la société Patrimoine Ingénierie, qui transmettait à l’avance les opérations à venir et faisait respecter une clé de répartition d’un tiers pour les PME et deux tiers pour les grands groupes (Conseil de la concurrence, décision n° 07-D-15 du 9 mai 2007).

• 47,3 M€ d’amendes sur 12 sociétés
• environ 1,52 Md€ de marchés cartellisés
• amendes = 3,1 % des marchés cartellisés

Les 10 milliards de francs de marchés cartellisés s’inscrivaient dans un programme total de 23,3 milliards de francs. Le rapport entre l’amende et la valeur des marchés faussés, 3,1 %, donne une idée utile de l’échelle des sanctions dans ce type d’affaire. Détail des amendes : Bouygues Bâtiment Île-de-France 20,765 M€, Brézillon 13,338 M€, Spie-SCGPM 7,341 M€, Bouygues SA 3,213 M€, Spie SA 1,078 M€, Eiffage Construction 0,5275 M€, Sicra 0,5163 M€, Vinci Construction 0,2702 M€, Gespace 0,2421 M€, CBC 0,0092 M€, Fougerolle 0,0076 M€, Nord France Boutonnat 0,0063 M€.

Enrobés de Seine-Maritime : une clé de répartition tenue à jour

Sur l’épandage des enrobés bitumineux des routes départementales de Seine-Maritime, une clé de répartition en tonnage, tenue à jour sur des tableaux saisis lors des investigations, a figé le marché du conseil général du 14 mars 1991 à courant 1998 (Conseil de la concurrence, décision n° 05-D-69 du 15 décembre 2005).

Amendes prononcées : 33,66 M€ au total, dont Colas Île-de-France Normandie 21 M€, Gagneraud Construction 6,5 M€, Le Foll TP 2,9 M€, Eurovia Haute-Normandie 2,8 M€, Appia Haute-Normandie 0,4 M€ et Buquet 0,06 M€.

Démantèlement nucléaire de Marcoule : révélée par un repenti

Six sociétés ont échangé des informations et se sont réparti 11 appels d’offres du Commissariat à l’énergie atomique portant sur le démantèlement du site de Marcoule, soit un accord-cadre de janvier 2015 et 10 consultations. Le point décisif : ce cartel n’a été révélé que parce que l’un de ses membres s’est dénoncé, et a obtenu en échange une exonération totale d’amende (Autorité de la concurrence, décision n° 23-D-08 du 7 septembre 2023).

Déchets en Haute-Savoie : le même délit, une sanction huit fois plus lourde en proportion

Quatre sociétés ont faussé 13 marchés publics de collecte et de gestion des déchets d’une commune et de cinq intercommunalités de Haute-Savoie, de 2010 à 2016, par échange d’informations et offres de couverture. Les marchés et lots concernés représentent environ 6 M€ (Autorité de la concurrence, décision n° 22-D-08 du 3 mars 2022).

Ces montants sont des amendes prononcées, donc détectées et sanctionnées. Ils ne mesurent pas le surcoût supporté par les collectivités concernées. Statut : constaté. Entités nommées sur décision publique et opposable.

Les deux mesures directes du surcoût dont dispose la France

C’est le cœur du sujet, et il faut distinguer deux choses que l’on confond souvent. La France dispose d’un surcoût observé, lu dans des prix effectivement payés avant et après une entente, et d’un surcoût réparé, arrêté par un juge et mis à la charge des entreprises. Ce sont deux grandeurs différentes, et elles ne s’additionnent pas.

Le surcoût observé : les enrobés de Seine-Maritime

Cette mesure ne vient pas d’un modèle mais d’un constat. Après le rapport de la DGCCRF du 6 juin 1998 et la rupture de l’entente des enrobés de Seine-Maritime, le conseil général a relancé ses consultations. Les prix ont chuté immédiatement et durablement, lot par lot, et le Conseil de la concurrence a enregistré ces baisses dans sa décision (décision n° 05-D-69 du 15 décembre 2005, paragraphes 32 à 36).

Cumulées, ces baisses successives représentent de l’ordre de 25 % à 40 % par lot. C’est l’observation de prix la plus solide dont dispose la France sur ce sujet, parce qu’elle repose sur des prix effectivement payés avant et après, et non sur une extrapolation. Elle reste une observation : aucune somme n’a été réclamée ni versée sur cette base.

Le surcoût réparé : la Loire-Atlantique contre un membre du cartel de la signalisation

Le second cas est le seul où le chiffrage d’un surcoût d’entente a été validé jusqu’au Conseil d’État avant d’être mis à la charge de l’entreprise. Il concerne le cartel de la signalisation routière verticale décrit plus haut : le département de Loire-Atlantique a poursuivi l’un de ses huit membres, la société Lacroix City Saint-Herblain, au titre de 5 marchés de signalisation verticale d’environ 15 M€ passés entre 1998 et 2005.

• 4 121 124 € de dommages et intérêts
• environ 27,5 % de la valeur des marchés
• Conseil d’État, 27 avril 2021, n° 440348

La méthode validée est la comparaison des taux de marge de l’entreprise pendant l’entente et après sa fin, vérifiée par une comparaison de prix sur un échantillon de neuf produits, avec une clé affectant 40 % du chiffre d’affaires de Lacroix à la signalisation verticale. Le montant avait été fixé à 3 746 476 € en première instance avant d’être porté à 4 121 124 €.

Pourquoi aucun chiffre national n’existe

L’affaire du transport scolaire du Bas-Rhin illustre à elle seule pourquoi il n’existe pas de montant national du surcoût des ententes : quatre chiffrages du même préjudice coexistent, et ils ne se rejoignent pas (tribunal administratif de Strasbourg, jugement avant-dire droit n° 1903573 du 7 avril 2021 et jugement au fond du 20 octobre 2021).

La même affaire côté concurrence : 193 000 € d’amende, 2 022 366 € de réparation

Le volet concurrence de cette affaire est rarement cité, et c’est pourtant lui qui produit le contraste le plus parlant du dossier. Par décision n° 16-D-02 du 27 janvier 2016, devenue définitive après le rejet du recours par la cour d’appel de Paris le 21 décembre 2017, l’Autorité de la concurrence a sanctionné sept entreprises réunies dans le groupement « Avenir Transport », qui avaient asséché la concurrence et se sont réparti les lots du conseil général du Bas-Rhin avec une part de marché cumulée de 89 %.

Ces 193 000 € représentent 4,6 % des quelque 4,2 M€ HT de marchés affectés en cours d’exécution à la rentrée 2012-2013. Trois autres entreprises du groupement, Striebig, Eschenlauer et René Antoni, avaient transigé avec la DGCCRF.

La méthode de référence, en clair

Pour évaluer le surcoût d’une entente supporté par une personne publique, le tribunal administratif retient qu’il faut comparer les prix pratiqués pendant l’entente avec une estimation des prix qui auraient dû être pratiqués sans elle, en tenant compte de la chute des prix constatée après le démantèlement et des facteurs exogènes. Il écarte explicitement la comparaison géographique entre deux zones et la comparaison aux estimations de l’acheteur (jugement n° 1903573 du 7 avril 2021, paragraphe 20). Le Conseil d’État a par ailleurs validé une approche par les taux de marge, dans l’affaire de Loire-Atlantique exposée plus haut (27 avril 2021, n° 440348).

Cette exigence méthodologique explique le vide statistique : elle suppose une expertise par affaire, sur des données de prix détaillées, ce qui interdit toute agrégation nationale rapide. Les estimations globales qui circulent sur le surcoût des ententes en France reposent sur des transpositions de taux issus de la littérature internationale, pas sur une mesure française. Plutôt que de les écarter d’un mot, la section suivante les nomme et montre pourquoi elles ne convergent pas.

Les estimations internationales, et pourquoi elles ne convergent pas

Les chiffres ci-dessous sont tous des montants estimés, exprimés en pourcentage du prix payé, produits sur des échantillons internationaux de cartels et non sur la commande publique française. Aucun n’est additionnable avec un autre, et aucun ne vaut taux applicable à la France : ils sont rassemblés ici pour montrer l’ampleur du désaccord entre méthodes.

Sources : OCDE, recommandation du Conseil sur la lutte contre les soumissions concertées dans les marchés publics, 2023 ; Oxera, « Quantifying antitrust damages », étude pour la Commission européenne, 2009 ; Connor et Lande, 2008 ; Connor, 2010, cité par l’Autorité de la concurrence, rapport annuel 2024, p. 22-23 ; Boyer et Kotchoni, méta-analyse des surcoûts de cartels, 2015.

Commande publique et detteCorruption et detteMéthodologie

Questions fréquentes