Données du 23 septembre 2026 · Méthodologie · Sources · Qui sommes-nous
De 2020 à 2022, l’État a mobilisé 260,4 Md€ de soutien aux entreprises pour un coût budgétaire de 92,4 Md€. Ces deux chiffres circulent indifféremment dans le débat public alors qu’ils ne mesurent pas la même chose. Cette page sépare quatre grandeurs distinctes : ce qui a été mobilisé, ce qui a été dépensé, ce qui a été fraudé, et ce qui a été sur-indemnisé. Les deux premières sont publiées, la troisième est chiffrée et faible, la quatrième n’a jamais été chiffrée.
Ces agrégats servent de comparaison. Ils ne mesurent pas le coût propre du sujet ou de l’opération décrite sur cette page.
Dépenses · 2026
Cumul pédagogique depuis le 1er janvier
Base 2024 : 166 072 800 000 € par an. Rythme reconduit, sans mesure quotidienne.
Dépenses publiques de la fonction « Affaires économiques », classification COFOG GF04.
Les postes peuvent se recouvrir : ne pas additionner un total avec ses composantes, ni dépenses, déficits et fraudes.
C’est le premier message de cette page, et la source de la plupart des malentendus. Un prêt garanti mobilise un montant sans le dépenser : l’État s’engage à couvrir une défaillance éventuelle, il ne verse rien tant que l’emprunteur rembourse. Un versement direct, à l’inverse, sort immédiatement des caisses publiques. Additionner les deux revient à confondre une garantie et une dépense.
| Bloc | Montant mobilisé | Coût budgétaire |
|---|---|---|
| Plan d’urgence, subventions et mesures budgétaires | 80,6 Md€ | 80,6 Md€ |
| Plan d’urgence, PGE et mesures de liquidité | 169,1 Md€ | 1,6 Md€ |
| Sous-total plan d’urgence | 249,7 Md€ | 82,2 Md€ |
| Plan de résilience | 10,7 Md€ | 10,2 Md€ |
| Total 2020-2022 | 260,4 Md€ | 92,4 Md€ |
Comment lire ces deux colonnes
La deuxième ligne porte tout l’écart. Les 169,1 Md€ de prêts garantis et de mesures de trésorerie ont coûté 1,6 Md€, soit moins de 1 % du montant engagé, parce que l’essentiel a été remboursé. C’est une constatation à la date du bilan de la Cour des comptes, pas une garantie définitive : le coût final d’une garantie dépend des défaillances futures des emprunteurs. Citer 260 Md€ comme un coût pour le contribuable est une erreur de lecture, dans quelque sens qu’on la commette.
Sur l’objectif de court terme, la Cour des comptes et le comité de suivi et d’évaluation présidé par Benoît Cœuré convergent : les dispositifs ont rempli leur fonction. Les défaillances d’entreprises reculent de 39 % entre 2019 et 2020, en pleine récession, ce qui est l’inverse du comportement habituel de cet indicateur. Ce constat est établi. Il ne dit rien, en revanche, du calibrage des aides, question traitée plus bas.
Source : Cour des comptes, « Garantir l’efficacité des aides de l’État aux entreprises pour faire face aux crises », note thématique, juillet 2023, p. 4-6 et 13-14.
Trois instruments concentrent l’essentiel des montants : le fonds de solidarité, l’activité partielle et les prêts garantis par l’État. Ils n’ont ni la même nature comptable, ni le même régime de contrôle, ce qui explique que les chiffres de fraude publiés ensuite ne soient pas comparables entre eux.
| Dispositif | Nature | Volume documenté |
|---|---|---|
| Fonds de solidarité | Subvention versée | 40,9 Md€ au total, dont 16,5 Md€ en 2020 à environ 2,0 millions d’entreprises et 24,4 Md€ en 2021 à environ 0,9 million d’entreprises |
| Activité partielle | Allocation versée | 3,4 milliards d’heures indemnisées depuis mars 2020, 35,2 Md€ d’allocations à mai 2021 |
| Prêts garantis par l’État | Garantie, pas une dépense | 131,2 Md€ accordés en 2020 |
| Exonérations et aides au paiement de cotisations | Moindre recette et versement | 8,5 Md€ de 2020 à 2022, pour 500 000 entreprises, soit 22 % des entreprises éligibles |
Le fonds de solidarité illustre un changement de logique en cours de route : le montant versé augmente de 2020 à 2021 pendant que le nombre de bénéficiaires est divisé par plus de deux. Le dispositif est passé d’une aide forfaitaire de masse, calibrée pour être versée vite et à beaucoup, à une indemnisation plus ciblée et plus élevée par entreprise. Cette bascule est utile à retenir pour la suite : elle explique pourquoi les tests de fraude portant sur les premiers mois de 2020 ne se transposent pas mécaniquement à 2021.
Une divergence dans les chiffres publiés
Sur les exonérations et aides au paiement de cotisations, le total publié est de 8,5 Md€, mais les deux composantes détaillées, 4,6 Md€ d’exonérations et 4,5 Md€ d’aides au paiement, en font 9,1 Md€. La source ne commente pas cet écart, qui peut relever d’arrondis ou de périmètres légèrement différents. Il est signalé ici plutôt que masqué : quand deux niveaux d’un même document ne coïncident pas, l’information est la divergence elle-même.
Sources : Cour des comptes, note thématique de juillet 2023, p. 4-6 et 13-14 ; Cour des comptes, rapport public annuel 2021, tome I, p. 229-230.
C’est le point où le débat public dérape le plus souvent. Sur le fonds de solidarité, trois chiffres coexistent et mesurent trois réalités différentes : ce qui est estimé avoir été fraudé, ce qui a été détecté par les contrôles, et ce qui a été effectivement recouvré. Les additionner produit un total dépourvu de sens.
| Nature | Ce que le chiffre mesure | Montant |
|---|---|---|
| Estimé | Fraude probable sur les aides distribuées de mars à septembre 2020, détectée ou non | 20 M€ (0,3 %) à 100 M€ (1,6 %) |
| Détecté | Demandes irrégulières identifiées puis mises en recouvrement, 2021-2022 | 187 670 demandes, 472,6 M€ de titres émis |
| Recouvré | Sommes effectivement rentrées, fin 2022 | 73,2 M€ recouvrés, plus 161,8 M€ reversés spontanément, soit 235 M€ |
Rapportés aux 41 Md€ versés par le fonds, les 235 M€ effectivement rentrés représentent 0,57 %. Le premier échantillon de contrôle donne le même ordre de grandeur : sur 90 000 dossiers suspects examinés, 24 820 irrégularités ont été relevées, pour 30,3 M€ d’indus. Le taux d’irrégularité dans l’échantillon est élevé, ce qui est normal puisque les dossiers avaient été présélectionnés comme suspects, mais le montant unitaire moyen est faible.
Deux pièges de lecture sur ces chiffres
Le constat d’ensemble est établi et il va à rebours de l’intuition dominante : sur un dispositif distribué en urgence, sur déclaration, à deux millions d’entreprises, la fraude estimée reste comprise entre 0,3 % et 1,6 % des sommes versées sur la période testée. Cela ne signifie pas que le dispositif était bien calibré, ce qui est une tout autre question, traitée dans les sections suivantes.
Sources : Cour des comptes, rapport public annuel 2021, tome I, p. 229-230 ; Cour des comptes, note thématique de juillet 2023, p. 15-16.
Sur l’activité partielle, les chiffres disponibles sont uniquement des montants détectés. Aucune estimation d’ensemble de la fraude n’a été publiée, et c’est une différence de statut à retenir avant toute comparaison avec le fonds de solidarité.
S’y ajoutent 6 M€ de remboursements volontaires, via une procédure ouverte par l’Unédic en février 2021. Rapporté aux 35,2 Md€ d’allocations versées, l’ensemble représente environ 1,5 %. Ce ratio est souvent présenté comme un taux de fraude. Il ne l’est pas.
Pourquoi ces 1,5 % ne sont pas un taux de fraude
Seuls 10,3 % des établissements bénéficiaires ont été contrôlés au moins une fois. Le montant détecté porte donc sur un dixième du champ, et les contrôles étaient ciblés sur les dossiers à risque, ce qui interdit toute extrapolation statistique à l’ensemble. Ce chiffre borne ce que l’administration a trouvé là où elle a regardé. Il ne borne ni par le haut ni par le bas ce qui s’est réellement passé sur les 89,7 % d’établissements jamais contrôlés. Le même raisonnement vaut pour le contrôle fiscal, détaillé sur la page méthodologie.
Sources : Cour des comptes, note thématique de juillet 2023, p. 16 ; Cour des comptes, « Préserver l’emploi. Le ministère du travail face à la crise sanitaire », juillet 2021.
Statut de ce constat : reconnu et non chiffré
Le comité de suivi et d’évaluation des mesures de soutien, présidé par Benoît Cœuré et adossé à France Stratégie et à l’Inspection générale des finances, conclut à des effets d’aubaine « réels, mais modérés » et relève que certaines entreprises ont vu leur baisse d’excédent brut d’exploitation « surcompensée ». Aucun montant global n’est publié, ni par le comité, ni par la Cour des comptes. Toute somme chiffrée circulant dans le débat public sur la sur-indemnisation des aides Covid ne s’appuie donc sur aucune évaluation officielle.
Ce que l’on possède, ce sont des indicateurs partiels, que le comité publie et interprète lui-même. Dans l’enquête réalisée par Ipsos pour le comité auprès de 600 dirigeants, du 16 au 25 juin 2021, 15 % des entreprises bénéficiaires jugent les aides reçues « plutôt pas utiles » ou « pas du tout utiles ». La proportion monte à 23 % pour les entreprises appartenant à un groupe. Le comité lit lui-même cette réponse comme un signal d’effet d’aubaine : une aide jugée inutile par son bénéficiaire est une aide qui n’a pas changé son comportement.
Le même rapport documente pourtant un ciblage globalement efficace, et c’est l’autre moitié du tableau. 59 % des entreprises ont connu une baisse d’excédent brut d’exploitation en 2020, et ce sont les 20 % les plus touchées qui ont reçu le plus d’aides, la compensation étant près de trois fois supérieure pour le décile le plus affecté. Autrement dit, l’argent est allé en moyenne là où le choc était le plus fort, tout en produisant des effets d’aubaine à la marge.
Ces deux constats ne se contredisent pas. Un dispositif d’urgence conçu pour être versé vite et sur déclaration échange délibérément de la précision contre de la rapidité. Le débat légitime porte sur le prix de cet arbitrage. Il ne peut pas être tranché par un chiffre, puisque ce chiffre n’existe pas.
Source : comité de suivi et d’évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l’épidémie de Covid-19, rapport final, 27 juillet 2021, avis p. 14-15 et synthèse p. 30-31 ; enquête Ipsos pour le comité, 600 dirigeants, 16-25 juin 2021.
La Cour des comptes documente un risque d’indemnisation supérieure au préjudice, sans le chiffrer. Le mécanisme est simple : les dispositifs ont été conçus séparément, chacun avec son plafond, et rien n’en calculait la somme au niveau d’une entreprise donnée.
| Facteur de cumul | Ce que documente la source |
|---|---|
| Plafond des prêts garantis | Jusqu’à 25 % du chiffre d’affaires, cumulable avec un PGE « Résilience » de 15 %, soit jusqu’à 40 % du chiffre d’affaires empruntable, parfois plus que la chute de l’excédent brut d’exploitation |
| Extension du fonds de solidarité | Ouverture à des secteurs qui n’étaient pas fermés administrativement |
| Empilement des dispositifs | Fonds de solidarité, activité partielle et exonérations de cotisations mobilisables simultanément par une même entreprise |
Un cas est documenté avec précision par la chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes, dans un audit flash d’octobre 2022 : des exploitants de remontées mécaniques des Alpes du Nord dont les pertes ont été intégralement compensées, puis complétées par l’activité partielle et des exonérations de cotisations. Ce cas porte sur un secteur, une région et une saison. Il établit que le cumul a effectivement produit de la sur-indemnisation dans des situations identifiées ; il ne permet pas d’en déduire un montant national.
C’est la limite honnête de cette page : aucun chiffrage total de sur-indemnisation n’existe. Ni la Cour des comptes, ni le comité Cœuré, ni les chambres régionales n’en produisent un. Le risque est constaté, son ampleur ne l’est pas. C’est une différence que les tribunes qui avancent des dizaines de milliards d’euros d’aides « indues » ne font généralement pas.
Sources : Cour des comptes, note thématique de juillet 2023 ; chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes, audit flash, octobre 2022.
L’argument est revenu en boucle à partir de 2021 : les aides auraient maintenu sous perfusion des entreprises non viables, reportant une vague de faillites et pesant sur la productivité. Les données publiées ne le confirment pas.
| Indicateur, entreprises zombies au sens de l’OCDE | Valeur 2018 |
|---|---|
| Part des entreprises matures | 7,2 % |
| Part de la valeur ajoutée | 4 % |
| Part de l’effectif salarié | 7,5 % |
| Part du capital productif | 8,1 % |
| Part des prêts garantis par l’État captée | 3,4 %, soit moins que leur poids |
| Part des reports de charges sociales captée | 8,1 %, soit le double de leur poids en valeur ajoutée |
Deux résultats ressortent. D’abord, moins d’une entreprise zombie sur deux a eu recours aux mesures de soutien : la majorité n’a pas capté d’aide du tout. Ensuite, sur le dispositif le plus massif, les prêts garantis, elles sont sous-représentées. Le seul instrument où leur surreprésentation est établie est le report de charges sociales, avec 8,1 % du total pour 4 % de la valeur ajoutée, c’est-à-dire un report de paiement et non une subvention.
La trajectoire des défaillances va dans le même sens. Elles reculent de 47 % entre mars 2020 et décembre 2021, puis repartent de 50 % en 2022 par rapport à 2021, tout en restant 15 % en dessous du niveau d’avant-crise, avant d’atteindre 64 000 défaillances en 2024. Le rattrapage a donc bien eu lieu, de façon progressive, sans la vague de faillites annoncée. Ce constat est établi.
Ce résultat n’absout pas le dispositif : il déplace la critique. Le reproche fondé n’est pas d’avoir sauvé des entreprises non viables, c’est d’avoir indemnisé certaines entreprises viables au-delà de leur perte, sans qu’on sache dire de combien. C’est exactement le constat non chiffré de la section précédente. Sur les effets de plus long terme, voir productivité et dette et causes profondes de la dette.
Sources : comité Cœuré, rapport final de juillet 2021, p. 281 et graphique 77 ; Cour des comptes, note thématique de juillet 2023, p. 14 ; France Stratégie, « Les entreprises zombies en France : entre survie et défaillance », document de travail n° 2023-02, juillet 2023.
Il faut distinguer deux chiffres que le débat public confond. De 2020 à 2022, le soutien total mobilisé atteint 260,4 Md€, mais le coût budgétaire effectif s’élève à 92,4 Md€. L’écart vient des prêts garantis par l’État et des mesures de liquidité : 169,1 Md€ mobilisés qui n’ont coûté que 1,6 Md€, parce qu’un prêt garanti engage l’État sans le faire dépenser tant que l’emprunteur rembourse. Source : Cour des comptes, note thématique de juillet 2023.
Non, au regard des montants versés, et c’est un résultat contre-intuitif. La Cour des comptes estime la fraude entre 20 M€ (0,3 %) et 100 M€ (1,6 %) des aides distribuées de mars à septembre 2020. Côté détection, 187 670 demandes irrégulières ont donné lieu à 472,6 M€ de titres de recouvrement en 2021-2022. Côté recouvrement, 235 M€ étaient rentrés fin 2022 sur 41 Md€ versés, soit 0,57 %. Ces trois montants mesurent trois choses différentes et ne s’additionnent pas.
Le comité d’évaluation présidé par Benoît Cœuré conclut à des effets d’aubaine « réels, mais modérés » et relève que certaines entreprises ont vu leur baisse d’excédent brut d’exploitation « surcompensée ». Mais aucun montant global de sur-indemnisation n’a jamais été publié, ni par le comité, ni par la Cour des comptes. Ce constat est donc reconnu par les évaluateurs et non chiffré : toute somme avancée dans le débat public n’a pas de source officielle.
Les données publiées démentent cette thèse. Les entreprises zombies au sens de l’OCDE représentaient 7,2 % des entreprises matures en 2018 et 4 % de la valeur ajoutée ; moins d’une sur deux a eu recours aux mesures de soutien, et elles n’ont capté que 3,4 % des prêts garantis par l’État, soit moins que leur poids. Le seul dispositif où leur surreprésentation est établie est le report de charges sociales, avec 8,1 % du total. Sources : comité Cœuré 2021, France Stratégie 2023.
Le fonds de solidarité a versé 40,9 Md€ sur l’ensemble de la crise, dont 16,5 Md€ en 2020 à environ 2,0 millions d’entreprises et 24,4 Md€ en 2021 à environ 0,9 million d’entreprises. Le nombre de bénéficiaires baisse alors que le montant augmente, parce que le dispositif est passé d’une aide forfaitaire de masse à une indemnisation plus ciblée et plus élevée par entreprise.
La Cour des comptes documente ce risque sans le chiffrer. Un prêt garanti pouvait atteindre 25 % du chiffre d’affaires, cumulable avec un PGE « Résilience » de 15 %, soit jusqu’à 40 % du chiffre d’affaires empruntable, parfois davantage que la chute de l’excédent brut d’exploitation. La chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes a documenté en octobre 2022 un cas d’exploitants de remontées mécaniques dont les pertes ont été intégralement compensées, puis complétées par l’activité partielle et des exonérations.
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